Valoración de inequidades en el régimen de financiación de la ley de dependencia

Resumen

El 14 de diciembre de 2006 se aprobó en España la Ley 39/2006, de Promoción de la Autonomía Personal y Atención a las personas en situación de dependencia, conocida como ley de dependencia. Con ella nacía un nuevo pilar del Estado del Bienestar, y la protección jurídica necesaria para aquellas personas (dependientes) que por especiales circunstancias necesitaban de la supervisión o ayuda de otras personas para la realización de actividades básicas de la vida diaria o para su autonomía personal. La nueva norma, acompañada de una memoria económica, introdujo un sistema de financiación pública y privada, donde Estado, Comunidades Autónomas y beneficiarios colaboran en el sostenimiento del recién creado Sistema para la Autonomía y Atención a la Dependencia y donde la prestación de servicios o el otorgamiento de prestaciones económicas se financian mediante copago. Dichas prestaciones tenía como destinatarios indirectos de la ley a la familia, como institución que en mayor o menor medida soportaba mediante ayuda informal el cuidado del dependiente, intentando dar respuesta a un enorme problema con perspectiva de género. Abordar el estudio de la ley de dependencia desde la perspectiva económica, conlleva analizar no solo su sistema de financiación, sino también otros aspectos relacionados con redes de servicios, costes globales, copagos, población dependiente, y un largo etcétera, todo ello desde la variabilidad que pueden presentar las diferentes regiones en cuanto a su implantación y gestión. Al poco tiempo de implantarse la ley, y debido a la situación macroeconómica que vive España, con los consiguientes recortes presupuestarios que se han realizado en política social, comienzan a surgir cuestiones referentes no solo a las diferencias regionales en su implantación, sino también en su viabilidad presente y futura. La mayoría de dichas cuestiones son de difícil respuesta, sobre todo debido a la opacidad informativa que, en muchos aspectos, han mostrado las Comunidades Autónomas. Por ello, el presente trabajo pretende dar respuesta a algunas cuestiones sobre determinados aspectos de la financiación de la ley. Estas, pueden englobarse en tres principales apartados: ¿Cómo fueron repartidos los fondos correspondientes al nivel acordado de financiación? ¿realmente recibieron más fondos las Comunidades Autónomas que mejor implantaban la ley? ¿qué posible y futura influencia han podido tener algunas inequidades en el reparto? ¿Cuánto cuesta la dependencia? ¿cuánto aporta el Estado? ¿cuánto la Comunidad Autónoma? ¿cuánto el dependiente? ¿qué perfiles de renta tienen los dependientes? ¿en qué medida puede incrementarse el copago dada la configuración de la ley y dichos perfiles de renta? ¿Existen ¿diferentes velocidades¿ entre las Comunidades Autónomas en la aplicación de la ley? ¿qué repercusiones puede tener la dilación del procedimiento de reconocimiento de la dependencia en el dependiente? ¿y en la Comunidad Autónoma? ¿qué Comunidades Autónomas han sido eficientes técnicamente en la aplicación de la ley? ¿qué margen de mejora existe? La presente tesis doctoral tiene por objetivo responder a dichas cuestiones relacionadas con la financiación y aplicación de la ley de dependencia. Las respuesta pueden encontrarse en los diferentes capítulos que la componen. El capítulo 1, ¿La financiación pública de la ley de dependencia. Evolución 2007-2011¿, de carácter introductorio, tiene como principal objetivo introducir al lector en los principales aspectos económicos de la ley de dependencia, y analizar la financiación del Sistema para la Autonomía y Atención a la Dependencia y la inversión realizada en el mismo tanto por las Comunidades Autónomas como por la Administración General del Estado, durante el periodo 2007-2011. En este capítulo se repasan brevemente los principales estudios referentes a la financiación de la dependencia y al esfuerzo financiero de las Administraciones Públicas, tanto presente como futuro, y de los cuales se puede constatar la dificultad existente para cifrar con exactitud el gasto que se realiza en dependencia. Por otro lado, se expone la posición que ocupa España con respecto al gasto en dependencia en la Unión Europea, y se delimitan algunas características comunes que con respecto a los cuidados de larga duración presentan los países europeos. Se explica detalladamente cómo se financia la dependencia en España, y se cuantifica las aportaciones realizadas por cada una de las Administraciones Públicas participantes en el actual panorama de recortes presupuestarios. Se identifican brevemente algunos problemas derivados del sistema de financiación, y se presentan las diferencias regionales existentes en cuanto a implantación de la ley o cumplimiento de sus objetivos. En un último apartado se enumeran algunas conclusiones derivadas de la actual situación macroeconómica en la que nos encontramos y de los consiguientes recortes sufridos en dicha política social, y cómo puede afectar al futuro de la ley. El capítulo 2, ¿¿Cómo fue repartido el nivel acordado de financiación?¿, se centra en el estudio de una de las fuentes de financiación de la ley, los fondos que transfirió el Estado a las Comunidades Autónomas mediante el nivel acordado de financiación. La finalidad de dichos fondos era atender a las especiales características que pudieran tener las diferentes regiones en cuanto a la necesidad, en términos de dependencia, a la que podían enfrentarse y a las desigualdades en las aportaciones por copago que podían sufrir debido a las diferentes rentas que pueden tener los dependientes o los diferentes precios de los servicios, y que todas esas circunstancias no produjeran una heterogeneidad en las prestaciones de la ley. Dicho capítulo tiene como objetivo analizar el reparto realizado por el Estado, para este nivel de financiación, durante los primeros años ateniéndose a variables no representativas de la dependencia real, pues se tomaban cifras estimadas, lo que pudo resultar como un mal incentivo para algunas regiones que estaban aplicando más activamente la ley. Se propone un escenario de reparto de fondos con un modelo más objetivo (y relacionado con el implantado en los últimos años), pretendiendo cuantificar la pérdida (exceso) de recursos que ha podido sufrir (obtener) cada Comunidad Autónoma por la utilización de estimaciones en el reparto inicialmente planteado. Dicho escenario tiene en cuenta que dichas diferencias y la consiguiente pérdida de fondos transferidos han podido resultar un lastre para la implantación de la ley en determinadas regiones, mientras que otras han percibido unos fondos no acordes con la labor que realizaron. Se presentan las diferencias de financiación entre el reparto efectivo y el escenario planteado (simulado) para los años de 2007 a 2011. Se expone igualmente, a modo de cuantificar la reducción de fondos resultante de la suspensión por parte del Estado de dicho nivel de financiación, el reparto correspondiente a los años 2012 y 2013. En un último apartado, se discute las posibles consecuencias del reparto efectuado así como de la suspensión de dicho nivel de financiación. En el capítulo 3, ¿Cuánto cuesta la dependencia? Aproximación al coste de los servicios y prestaciones del SAAD en Andalucía, se analizan los posibles costes directos que han generado los servicios y prestaciones económicas en la Comunidad Autónoma de Andalucía durante 2011. Partiendo de la dificultad que han mostrado numerosos estudios para establecer el coste global de la dependencia en España, el capítulo tiene por objetivo principal establecer una cifra aproximada del coste en Andalucía, y que permita diferenciar qué parte aportó el Estado, cuánto la Comunidad Autónoma y por último cuánto el dependiente, y si se cumple el ratio que, normativamente, se presumía en la memoria económica de la ley. Para estimar los costes, en primer lugar es necesario conocer los perfiles de renta de que disponen los dependientes andaluces, y teniendo en cuenta las limitaciones que implican, se estima la renta partiendo de la información contenida en el módulo de hogares de la Encuesta de Discapacidad, Autonomía personal y situaciones de Dependencia de 2008. Se estima el coste de los servicios y prestaciones económicas cruzando los datos de perfiles de renta con los datos correspondientes de dichas prestaciones y perfiles de grado de dependencia que son ofrecidos por el Servicio de Información del Sistema para la Autonomía y Atención a la Dependencia. Se ofrecen resultados desagregados por tipo de servicio o prestación, así como la parte de los mismos copagada por los dependientes. Por último, se cierra el capítulo con un apartado dedicado a conclusiones, en el cual se invita a reflexionar sobre el sistema de copago en Andalucía (y en el resto de Comunidades Autónomas) y la baja participación del usuario en la financiación, que por otro lado es acorde con los niveles de renta que puede presentar el colectivo. El capítulo 4, ¿Qué Comunidades Autónomas han sido más eficientes en la implantación de la ley? Análisis de la eficiencia técnica interregional en la aplicación de la ley de dependencia, tiene como principal objetivo ordenar las diferentes regiones mediante un ranking que represente la eficiencia técnica que muestran en las diferentes fases del procedimiento de reconocimiento de la dependencia, estableciendo cuáles de ellas han sido más eficientes dados los recursos dispuestos y la carga de trabajo soportada. Se presentan las particularidades que posee el procedimiento de reconocimiento de la dependencia (el cual queda divido en dos fases para su análisis), y la heterogeneidad que en cuanto a duración se observa en las diferentes regiones, haciendo un especial hincapié en los efectos negativos que tiene una dilación del mismo. Para la consecución del objetivo se emplea una técnica no paramétrica determinista, el Análisis Envolvente de Datos. Mediante un modelo básico para rendimiento variables a escala (modelo BCC) orientado al output, se ordenan las diferentes regiones por su eficiencia técnica. Se toman como inputs del proceso variables relativas a los factores productivos (capital y trabajo) y la carga de trabajo soportada (solicitudes y dependientes sin prestación o servicio) por cada Comunidad Autónoma y, como outputs, el número de dictámenes emitidos y las personas que están siendo efectivamente atendidas. En el modelo se destacan los dependientes que, como prescribe la ley, reciben preferiblemente servicios en lugar de prestaciones económicas. Se obtienen resultados para los años 2009, 2010 y 2011, aunque el análisis será más detallado para este último año, para el que se calculan los márgenes de mejora que existirían bajo una situación de eficiencia. Para finalizar, en un apartado de conclusiones, se reflexiona sobre el posible origen de los resultados y la influencia que sobre los mismos tendrán los actuales recortes en financiación de la dependencia. Principales premisas y conclusiones alcanzadas con el presente trabajo de investigación: * Antes de la ley de dependencia existían servicios sociales destinados a la atención al discapacitado, pero no se le reconocía al dependiente su derecho subjetivo de ciudadanía. La normativa no era de carácter general para todo el territorio, por lo que cada región establecía sus propias normas de acceso a los servicios o a las prestaciones económicas. * El 1 de enero de 2007 entró en vigor la ley de dependencia, reconociendo al dependiente su derecho subjetivo, y ofreciendo una carta de servicios y prestaciones económicas común para todas las Comunidades Autónomas, bajo el reconocimiento de grado y nivel de dependencia por un único Baremo de Valoración aplicable en todo el territorio. Se crea igualmente un calendario de aplicación progresiva de la ley que finalizaba en 2015, aunque, en los últimos años, ha sido retrasado en numerosas ocasiones. * La ley crea el Sistema para la Autonomía y Atención a la Dependencia, como institución encargada de supervisar el cumplimiento de la norma, así como la colaboración de las diferentes Administraciones Públicas que participan en su sostenimiento económico. * Establecidos tres niveles de financiación o protección del sistema: mínimo, acordado y adicional, el Estado será el encargado durante la fase de implantación de la ley del sostenimiento del nivel mínimo de financiación bajo un criterio capitativo. Las cantidades destinadas para este nivel de financiación comienzan a reducirse en 2012, al igual que la intensidad del servicio de ayuda a domicilio y las cuantías de las prestaciones económicas. * El Estado y las Comunidades Autónomas, mediante convenios, establecían las cantidades a aportar para el nivel acordado de financiación, el cual tenía por objetivo atender las especiales características que pudieran tener las diferentes regiones en cuanto a la necesidad en términos de dependencia y a las desigualdades por ingreso por copago debido a las diferentes rentas, tratando de suavizar la posible heterogeneidad que se pudiera generar entre ellas. * El sistema de reparto de los fondos que el Estado aportaba al nivel acordado, no tuvo en cuenta en los primeros años variables objetivas que representaran dicha necesidad. Esto desencadenó en un reparto desigual donde algunas CCAA percibieron mayores cantidades que otras, habiendo realizado un menor esfuerzo en la aplicación de la ley. Dichas diferencias han podido lastrar la efectiva implantación de la ley en algunas regiones. * En el año 2012 quedó suspendida la aplicación del nivel acordado de financiación, eliminando cualquier mecanismo de compensación que relajara la posible heterogeneidad territorial en la aplicación de la ley, y quedando suspendidos los convenios entre las Administraciones Públicas, lo que ha provocado que las Comunidades Autónomas queden ¿liberadas¿ de aportar, en sus territorios, al menos la misma cantidad percibida del Estado para la dependencia. * La ley preveía una participación en el sostenimiento del Sistema a partes iguales entre Estado, CA y beneficiarios, estos últimos mediante copago. Sin embargo, algunos estudios muestran que dicho reparto no se ha llevado a la práctica en sus debidos términos. * El estudio realizado en Andalucía para 2011, establece que la participación del beneficiario se aleja de dichas cantidades, dada la configuración del copago y dados sus perfiles de renta. Para el coste de los servicios y prestaciones económicas, el beneficiario hace frente al 14,20 %, el Estado al 30,01 %, y teniendo que soportar la CA el resto hasta cubrir los costes totales. * El estudio establece igualmente que, dada la configuración del copago y los perfiles de renta de los dependientes, solo los sistemas de copago que gravan la renta de los beneficiarios de forma directa (servicios residenciales), consiguen que el perceptor sufrague una cantidad cercana al tercio de su coste. Por otro lado, la participación del beneficiario en el servicio de ayuda a domicilio y en la prestación económica en el entorno familiar (las prestaciones que mayor coste generan) no supera el 6 %. En este caso se presume difícil poder aumentar la participación del beneficiario sin quebrar el principio de universalidad de la ley. * Uno de los principales problemas relacionados con la ley de dependencia, es la dilación del procedimiento de reconocimiento del dependiente, existiendo una fuerte heterogeneidad territorial en la duración de los plazos del procedimiento, que finaliza con la percepción de un servicio o una prestación económica. * Un mayor retraso se traduce como una pérdida de bienestar para el dependiente. El precepto de la ley que más ha sido reformado desde su entrada en vigor es el destinado a regular la retroactividad para el cobro de dichas prestaciones cuando existe una dilación y que, actualmente bajo el argumento de la sostenibilidad de la ley, puede situar al dependiente en una posición de desatención. * Un análisis de la eficiencia de las CCAA en la aplicación de la ley, podría permitir mejorar el procedimiento, reduciendo las listas de espera existentes para la percepción de prestaciones, aun manteniendo las reducidas aportaciones presupuestarias actuales. * Se observa la existencia de un grupo de CCAA que han apostado claramente por la prestaciones económicas en detrimento de los servicios, lo cual las sitúa no en una situación de desatención al dependiente pero sí en dirección contraria al espíritu de la ley, y a sus posibilidades de creación de empleo y mejora de la economía. * Se debe destacar igualmente la existencia de determinadas CCAA con un ratio de solicitudes/población muy inferior a la media, sin poder establecer las circunstancias de ello, y que las posiciona en una situación más ventajosa de cara a la aplicación de la ley dada la ausencia de mecanismos que permitan compensar dicha situación respecto de otras CCAA con una mayor carga de trabajo.