Facilitating transitions towards adaptive governance and management in estuarine socio-ecosystemsInstitutional analysis and action research in the Doñana region

Resumen

El impacto acelerado de las actividades humanas está causando el aumento de los daños a los sistemas de soporte vital de la Tierra. En consecuencia, gestores y científicos gestores han defendido la necesidad urgente de un cambio hacia el uso sostenible de los recursos naturales y los ecosistemas. Esta tesis trata sobre las condiciones institucionales necesarias para dicho cambio en sistemas socio-ecológicos, a través de un estudio de caso en profundidad: la región de Doñana, un sistema socio-ecológico afectado por problemas complejos en términos de recursos hídricos y conservación de humedales, situado en el Estuario del Guadalquivir (suroeste de España). En particular, en esta tesis me centro en la necesidad de transiciones desde estrategias de mando y control hacia enfoques más flexibles, participativos y adaptativos para la elaboración de políticas y la toma de decisiones: específicamente, gobernanza adaptativa y gestión adaptativa. Para ello, abordo tres preguntas de interés de investigación, amplias e interrelacionadas, utilizando un marco teórico que combina elementos de las teorías de dependencia de la trayectoria institucional y la resiliencia. La primera pregunta tiene implicaciones para la implementación de procesos de participación en el curso del diseño de transiciones hacia la gobernanza y la gestión adaptativas, mientras que las otras dos tienen implicaciones a nivel teórico-analítico. La primera pregunta de investigación se centra en la evaluación de la utilidad de un programa de investigación-acción cuyo objetivo fue introducir principios de gestión adaptativa en la interfaz investigación-gestión de la región de Doñana (Capítulo 4). El programa, que se desarrolló paralelamente a una restauración adaptativa en el contexto del proyecto de restauración hidro-ecológica Doñana 2005, combina un proceso formalizado de networking, entrevistas, grupos focales y técnicas de Dinámica de Sistemas, que demostró ser útil para fomentar la confianza entre un amplio rango de actores que finalmente participaron en dos talleres de gestión adaptativa. La participación de partes interesadas y organismos que se habían visto anteriormente envueltos en situaciones conflictivas y disputas de poder fue considerada un gran éxito del programa. Durante los talleres, los participantes desarrollaron en colaboración una serie de recomendaciones de política, ofreciendo posibles vías para mejorar la interfaz investigación-gestión, la gestión de los recursos hídricos y la conservación de humedales en la región de Doñana y el Estuario del Guadalquivir. El programa de investigación-acción fue apoyado por una investigación preparatoria dirigida a analizar y aprender de las prácticas de profesionales líderes en gestión adaptativa de la Columbia Británica (Canadá), donde este enfoque fue concebido e implementado por primera vez a gran escala (Capítulo 3). Dicha investigación preparatoria se basó en una revisión documental, entrevistas y un taller final en la Universidad de la Columbia Británica (Vancouver), y reveló que la gestión adaptativa ha completado varias fases alternas de desarrollo teórico, aplicación práctica y retroalimentación durante las últimas cuatro décadas, a las que muchos académicos y profesionales han contribuido. En particular, el taller permitió extraer lecciones sobre oportunidades y limitaciones actuales para la implementación y evaluación de la gestión adaptativa en Canadá, basadas en la experiencia directa de profesionales y analistas sobre el terreno. Los resultados de esa investigación sirvieron de base y apoyo para el desarrollo estratégico del programa de investigación-acción en la región de Doñana. La identificación preliminar de importantes rigideces en el marco institucional y las agencias de gestión de Doñana durante el programa de investigación-acción, motivó la segunda parte de la tesis, la cual abordó las dos preguntas de investigación adicionales mencionadas anteriormente, mediante análisis institucional. La segunda pregunta de investigación de la tesis se centra en mejorar la comprensión de las raíces de la rigidez institucional en sistemas socio-ecológicos maladaptativos. La rigidez institucional representa un obstáculo importante para la gobernanza y gestión adaptativas, ya que impide el cambio y dificulta la innovación. Por lo tanto, para facilitar potenciales transiciones hacia sistemas socio-ecológicos más sostenibles caracterizados por enfoques adaptativos para la toma de decisiones, es de suma importancia entender y explicar los orígenes de la rigidez institucional. En el Capítulo 5, a través de la construcción de un patrón histórico, identifico la existencia de un régimen institucional rígido para la gestión de los recursos hídricos y la conservación de los humedales en la región de Doñana, y explico, a través de una primera iteración teórica, los mecanismos subyacentes a la génesis, amplificación y persistencia de tal rigidez institucional. Mi explicación tiene dos partes diferenciadas: por un lado, la génesis histórica profunda del régimen en una coyuntura crítica en el siglo XIX; y por otro, la formación del régimen y su continuidad hasta las últimas décadas del siglo XX, a pesar de su disfuncionalidad para hacer frente a las crisis y su incapacidad para armonizar la conservación de humedales, la gestión del agua y el desarrollo económico. El patrón histórico confirma que el régimen institucional de Doñana ha seguido una dinámica dependiente de la trayectoria, ampliamente caracterizada por la aplicación recurrente de estrategias de mando y control a lo largo de la historia. En una aparente paradoja, estas estrategias, en lugar de conducir al régimen hacia un resultado eficiente, llevaron a la formación de un régimen institucional rígido que condujo la región de Doñana a una trampa subóptima de rigidez sistémica. Este resultado rígido puede ser calificado por la teoría como contingente, ya que desafía las expectativas tradicionales de la economía neoclásica que yacen en el núcleo lógico del concepto de dependencia de la trayectoria institucional. La tercera pregunta de investigación de la tesis se centra en el potencial explicativo del emprendimiento y los discursos en su relación con los intereses político-económicos y el poder, como factores que contribuyen a la formación de sistemas socio-ecológicos a nivel local. En particular, centro mi discusión en el potencial explicativo de estos factores, cuando la lógica base de la dependencia de la trayectoria (compuesta por los principios dominantes de la economía neoclásica) fracasa en predecir los resultados observados desde una perspectiva evolutiva histórica, calificando estos resultados como contingentes. En el Capítulo 6, emprendo una segunda iteración teórica que reexamina el patrón explicativo histórico desarrollado en el Capítulo 5, con el fin de mostrar como el régimen institucional rígido Doñana puede entenderse como más predecible. En particular, sostengo que tres mecanismos constituyeron condiciones necesarias y suficientes para el proceso de transformación que llevó a la rigidez en Doñana: (1) un mecanismo político-discursivo contextual que movilizó el poder desde arriba hacia abajo e indicó rendimientos crecientes a los actores de los niveles operacionales del régimen institucional; (2) el funcionamiento de los rendimientos crecientes y mecanismos de auto-refuerzo de abajo hacia arriba; (3) un componente endógeno de emprendimiento que actuó como mecanismo de acción en un entorno de incertidumbre extrema. En la discusión general de la tesis (Capítulo 7), presento argumentos para la sistematización, en el análisis, de los discursos y el emprendimiento en relación con factores político-económicos y de poder. Sostengo que tal sistematización contribuye significativamente a disminuir el grado de contingencia asociado a la rigidez en Doñana. Más en general, mi discusión trata sobre la contingencia como una propiedad del concepto de dependencia de la trayectoria que se puede modular en explicaciones sobre dinámica institucional. Este tipo de avances podría informar futuras políticas y diseños institucionales para una transición exitosa hacia la gobernanza y la gestión adaptativas de los sistemas socio-ecológicos, y, por lo tanto, para incrementar la posibilidad de gestionar los recursos naturales y los ecosistemas de forma más sostenible. El enriquecimiento del conocimiento adquirido durante el programa de investigaciónacción con el análisis en profundidad de las limitaciones institucionales arraigadas en factores históricos, permitieron la identificación de una serie de posibles vías que pueden ayudar a la transición hacia la gobernanza y la gestión adaptativas en la región de Doñana (Capítulo 9). Asimismo, este enriquecimiento permitió una especulación informada sobre el papel potencial de programas de investigación-acción como el que se describe en esta tesis, para cumplir con (y complementar) los requisitos para la participación pública y el aprendizaje social de la legislación de la Unión Europea – en particular, la Directiva Marco del Agua (Capítulo 7, Sección 7.4).