El régimen urbanístico de la ciudad existente. Delimitación y usos del suelo urbano y en situación de urbanizado

Resumen

A lo largo de la presente memoria se trata de demostrar la importancia que los usos del suelo ostentan en la configuración y posterior evolución de la ciudad, así como el potencial que tienen como elemento transformador de la ciudad. El estudio se centra en el análisis del régimen de atribución de los usos en la ciudad existente. Los motivos de tal elección se deducen de lo expuesto hasta el momento: es preciso volver la mirada sobre los ámbitos ya desarrollados con la intención de renovarlos y orientar el crecimiento urbanístico hacia la regeneración de lo ya construido, protegiendo los suelos aún no transformados y mejorando la calidad de vida de sus habitantes. Y la forma de llevar a cabo tal "vuelta a la ciudad" será actuar a través de la distribución de los destinos urbanísticos del suelo, sustituyendo las actividades en desuso o que ya no respondan a las necesidades de la población, evitando la existencia de viviendas vacías o de barrios degradados, de zonas, en fin, carentes de los servicios que las actuales condiciones de vida y de desarrollo de la técnica hacen imprescindibles o muy necesarios. A tal fin el estudio se divide en dos partes. En la primera de ellas se delimita el ámbito territorial cuyo sistema de implantación de los usos será objeto de análisis en la segunda parte; es decir, qué terrenos componen la "ciudad existente". Con esa finalidad, y desde la mención de la tradicional técnica urbanística de clasificación del suelo, se delimitarán los supuestos de suelo urbano y la configuración de sus categorías en las sucesivas normas estatales, así como la concreción de los criterios generales que rigen dicha clase de suelo (capítulo I). Pese a constituir la clase de suelo que menos evolución normativa ha experimentado desde su fijación en la Ley de 12 de mayo de 1956, de Régimen de Suelo y Ordenación Urbana (en adelante Ley del Suelo 1956), el transcurso del tiempo, ayudado por la actuación de los legisladores y la labor interpretativa de los Tribunales, ha ido decantando los servicios urbanísticos imprescindibles en este tipo de suelo, así como su grado de desarrollo o la conveniencia de que se prevea la prestación de nuevos servicios (capítulo II); ha especificado también las condiciones para entender que el terreno adquiere la condición de urbano por insertarse en un área de edificación consolidada, y ha producido una progresiva pérdida de vigencia de la categoría de suelo urbano en ejecución del planeamiento (capítulo III). La identificación exclusiva de la ciudad existente con el suelo urbano no es, sin embargo exacta. La Ley 8/2007, de 28 de mayo, de Suelo (en adelante Ley de Suelo de 2007), y posteriormente el Texto Refundido de 2008 han modificado la forma tradicional de hacer ciudad (capítulo IV). Conforme a las disposiciones de la normativa estatal actualmente vigentes, en las ciudades concurren dos situaciones básicas del suelo, prescindiéndose de la técnica de la clasificación. Existe un suelo rural, aquél que no está funcionalmente integrado en la trama urbana, y otro urbanizado, entendiendo por tal el que ha sido efectiva y adecuadamente transformado por la urbanización. El legislador estatal se basa en dos motivos para llevar a cabo esta modificación del criterio tradicional. Por un lado expone que la clasificación del suelo es una técnica urbanística y, en cuanto tal, el Estado no está habilitado para regularla, ya que la competencia exclusiva en esta materia la ostentan las Comunidades Autónomas. Por otro lado critica la clasificación del suelo ya que, según se manifestaba en la exposición de motivos de la Ley de Suelo de 2007, dicha técnica ha favorecido la especulación al generar expectativas de derechos para los propietarios de suelo clasificado como urbanizable o como urbano no consolidado, es decir, aún no transformado. No obstante, si el legislador estatal prescinde de la clasificación del suelo, sin embargo no prohíbe la utilización de esta técnica urbanística (no podría hacerlo), de manera que corresponde a las Comunidades Autónomas optar por su mantenimiento o su supresión y, hasta el momento, ninguna ha optado por seguir el nuevo modelo estatal . Tras delimitar el ámbito territorial que es objeto de estudio en este trabajo, se procede a analizar el sistema de atribución de los usos al suelo comprendido en la ciudad existente. En primer lugar (capítulo V) se estudiará la viabilidad de llevar a cabo una asignación de destinos urbanísticos específicos, imponiendo a los particulares una concreta utilización de los terrenos, los edificios o los locales de su titularidad, puesto que son variadas las situaciones jurídicas que resultan afectadas por este tipo de disposiciones. La habilitación legal para regular la implantación de los usos se concreta en las previsiones de las normas urbanísticas autonómicas que, respondiendo al modelo urbanístico por el que se haya optado en cada caso, distribuyen las actividades en la ciudad. No obstante, para conocer en toda su profundidad el sistema de atribución de los usos y, por lo tanto, poder servirse del mismo para renovar la ciudad, resulta imprescindible dar un paso más y acudir a las previsiones contenidas en las normas urbanísticas de los instrumentos de planeamiento general (capítulo VI). Éste es, quizá, el aspecto más innovador del presente trabajo. Los planes generales constituyen el instrumento de ordenación de la ciudad por antonomasia pero, hasta el momento, no se había realizado un análisis sistemático de la forma en que dichos planes asignan los destinos urbanísticos al suelo. Ante la imposibilidad material de analizar todos los instrumentos de planeamiento actualmente vigentes en España, y la escasa utilidad real que pudiera tener dicho análisis genérico, se ha optado por estudiar los planes de las capitales autonómicas. Los motivos de dicha elección resultan claros, pudiendo resumirse en su carácter ejemplarizante (las disposiciones contenidas en dichos planes se podrán adoptar en otros municipios de la misma Comunidad Autónoma, con las modificaciones que requiera su idiosincrasia), la existencia de elementos similares en estas ciudades que permiten realizar un estudio comparado (ya que todas ellas ostentan la capitalidad de la Comunidad Autónoma), y la potencialidad de análisis de la forma en la que las previsiones contenidas en cada una de las leyes urbanísticas autonómicas se plasman en las disposiciones reglamentarias de los planes generales. Conforme a las conclusiones extraídas de dicho estudio se podrá determinar hasta qué punto se precisa modificar las normas autonómicas para renovar la ciudad existente o si, por el contrario, resulta suficiente con la modificación de las previsiones contenidas en los instrumentos de planeamiento. Como las ciudades son una realidad viva y sometida a constante evolución, en muchas ocasiones las actividades o los destinos urbanísticos que surgieron al amparo de la normativa urbanística y de los instrumentos de planeamiento, respetando las condiciones de implantación en la ciudad y los criterios de compatibilidad, devienen disconformes con ellos. En el último capítulo (capítulo VII) se analizará tal circunstancia, tomando como punto de partida la potestad discrecional de planeamiento de que goza la Administración y el ius variandi que le permite cambiar de criterio con la intención de lograr el interés general. En este sentido, deberá respetar -en la medida de lo posible- la posición de los particulares que venían ejerciendo legítimamente derechos que resultan afectados por la modificación efectuada por el planificador. La alteración del modelo de ordenación urbanística genera diversos grados de disconformidad de los usos anteriormente existentes, pudiendo incluirse en la situación de fuera de ordenación. Por este motivo se analizan los efectos que tal calificación conlleva sobre los destinos urbanísticos del suelo, necesariamente diversos de los que rigen para las edificaciones, las construcciones o las instalaciones fuera de ordenación. En definitiva, el objeto principal del estudio que se presenta a continuación es el análisis sistemático de la atribución de los usos urbanísticos en la ciudad existente, demostrando la incidencia que tienen sobre la configuración de la ciudad y, por lo tanto, su utilidad para conocer el presente y actuar sobre el mismo, de manera que se mejoren las condiciones de la ciudad y, con ellas, la calidad de vida de sus habitantes, respetando las estrategias europeas de desarrollo urbano sostenible.