Eficiencia y rendición de cuentas en las federaciones deportivas españolas

Resumen

La gestión de fondos públicos en entidades no lucrativas es un tema poco explorado en el ámbito deportivo. En este contexto, las Federaciones Deportivas (FFDD) son las organizaciones centrales de gobierno en los sistemas deportivos (Wojciechowski, T., 2014), desempeñando un papel esencial en la organización, promoción y desarrollo del deporte en los ámbitos nacional e internacional (Nagel, Schlesinger, Bayle, y Giauque, 2015). Sus tareas incluyen la representación de uno o más deportes ante una diversidad de stakeholders que incorporan otras organizaciones deportivas nacionales e internacionales, administraciones públicas, empresas privadas y demás estamentos de la sociedad civil organizada bajo la figura de voluntariados, quienes constituyen la base de su estructura organizativa. Deben además organizar competiciones, promover la participación en el deporte de base y desarrollar el deporte de alto nivel en un contexto de normas y reglamentos que las regulan nacional e internacionalmente. En España, el sistema deportivo articula una estructura pública, cuyo ente rectore es el Consejo Superior de Deportes (CSD); y otra privada regida por los Comités Olímpico (COE) y Paralímpico Español (CPE), a los que están suscritas las Federaciones deportivas Nacionales (NSFs). Las Federaciones deportivas españolas (FFDDEE) están caracterizadas jurídicamente como entidades asociativas privadas, sin ánimo de lucro y con personalidad jurídica y patrimonio propio e independiente del de sus asociados (1.1 RD 1835 20/12/1991), a las que se atribuyen funciones públicas de carácter administrativo, actuando en tal caso como agentes colaboradores de la Administración Pública (30.2 LD). La escasez de recursos es un rasgo característico de las NSFs (Giannoulakis, Papadimitriou, Alexandris y Brgoch, 2017). Este rasgo distintivo suele estar asociado a la naturaleza “no lucrativa” de este tipo de entidades (Tobias Nowy, Pamela Wicker, Svenja Feiler y Christoph Breuer, 2015), lo cual puede explicarse por el hecho de que inputs y outputs (o medios y fines) son inversos en organizaciones con fines de lucro y sin fines de lucro. Es decir, que mientras el beneficio representa el output principal para las organizaciones con fines de lucro, las organizaciones sin fines de lucro utilizan los recursos financieros como un input de su actividad (Madella et al., 2005; O'Boyle y Hassan, 2014), dando prioridad al cumplimiento de sus objetivos deportivos para satisfacer los intereses de los organismos gubernamentales que les apoyan financieramente, y para quienes el éxito en el deporte de alto nivel es un criterio determinante al momento de asignar recursos (Giannoulakis et al., 2017). En términos generales la medición del rendimiento o eficiencia de una organización se realiza poniendo en relación los inputs que utiliza y los outputs que genera. Así, la eficiencia puede definirse como “la relación existente entre los servicios prestados (outputs) y los recursos empleados a tal efecto (inputs)” (AECA 1997) o como “el grado de optimización del resultado obtenido en relación con los recursos empleados” (IGAE 1997). Si en las entidades privadas la medida de la eficiencia viene determinada fundamentalmente por el resultado contable, los sistemas contables tradicionales suelen resultar insuficientes para determinar el grado de eficiencia bajo el que actúan las entidades públicas y no lucrativas, ya que el resultado económico no es una medida indicativa de la eficiencia de organizaciones que no persiguen una rentabilidad económica. Por otra parte, las NSFs se enfrentan a una tendencia a la profesionalización debido a limitaciones ambientales, como la presión del sistema deportivo, sus competidores, patrocinadores o los medios de comunicación (Nagel S., Schlesinger T., Bayle E., & Giauque D., (2015). Este hecho ha llevado entre otros aspectos a la contratación de personal remunerado con la consiguiente adopción de técnicas del sector empresarial (Zintz, T., Vailleau, D., 2007) que en ocasiones entra en conflicto con algunos voluntarios que ofrecen resistencia a este tipo de cambios (Ughetto y Combes, 2010), o posibles problemas de agencia (Jensen y Meckling, 1976) entre los gestores de las FFDD y los representantes de los órganos gubernamentales que les brindan apoyo financiero, al incorporar prácticas que vayan en detrimento de la calidad de la información contable y en general, de los intereses del principal. Analizando las influencias del entorno sobre las FFDD se observa como a lo largo del tiempo se han venido consolidando estructuras de ingresos dependientes de la financiación pública, con recursos limitados y una orientación incierta del mercado (Papadimitriou, 1998). Desde esta perspectiva, las subvenciones financieras del Estado pueden ejercer una presión considerable sobre las NSFs (Edwards et al, 2009, Slack y Hinings, 1994). Por ello, el mecanismo de financiación público del deporte federado se enfrenta a desafíos inmensurables, un hecho que a menudo conduce al cierre a gran escala de los servicios deportivos y la transferencia de la gestión de recursos físicos al sector privado (Jones, 2008) como consecuencia de la implantación del sistema de desarrollo deportivo actual, que prioriza el deporte de élite sobre el deporte de masas (Giannoulakis et al., 2017). Al igual que en la mayoría de los países, en España el deporte de alto nivel se considera de interés para el Estado (6 LD 10/1990), y su desarrollo reside en las NSFs con la colaboración de las Comunidades Autónomas (CCAA). En este contexto, para la mayoría de los países los Juegos Olímpicos y los campeonatos mundiales representan el llamado “momento de la verdad” en términos de probar la eficacia de las políticas y programas de las FFDD, así como para mostrar sus logros deportivos y el vigor de las políticas públicas del deporte en un contexto internacional (Giannoulakis et al., 2017). Por ello, el éxito en el deporte de alto nivel resulta un criterio determinante al momento de asignar recursos, resaltando la importancia atribuida por los gobiernos a los resultados competitivos (Giannoulakis et al., 2017). Este hecho podría explicar porqué en algunos estudios se observa una mayor transferencia de recursos a las federaciones olímpicas (FFOO) (Král y Cuskelly, 2018). A nivel regional, la federaciones autonómicas (FFAA) deben gestionar la promoción de su deporte (33.b LD), colaborar en la formación de técnicos (33.d LD), coordinando y tutelando el asociacionismo deportivo, del cual, los clubes constituyen el núcleo del deporte federado (15.3 LD), ya que comportan una estructura administrativa medular que integra recursos humanos, materiales, de infraestructura y técnicos a partir de los cuales desarrollar su actividad y que suelen ser escasos (Wicker P., & Breuer C., 2011). Durante los últimos años, los procedimientos concursales, las deudas con instituciones públicas y la falta de transparencia han proyectado una mala imagen de la gestión en el sector deportivo, que provoca una pérdida de reputación y un comprensible recelo de parte de la opinión pública, (Fernández y López, 2015). Esta preocupación es particularmente intensa para aquellas organizaciones deportivas que reciben importantes cantidades de subsidios públicos para financiar su actividad. En un contexto de crisis económica como el atravesado entre 2008 y 2012, es legítimo cuestionarse si merece la pena, en un ambiente de austeridad, dedicar tal cantidad de recursos públicos a este tipo de actividades y, en segundo lugar, si dichos recursos son administrados correctamente por las organizaciones. En este sentido, las cuentas anuales constituyen el principal vehículo tradicional de rendición de cuentas para evaluar la performance financiera de las organizaciones. La entrada en vigor de la Ley 19/2013 de Transparencia, se presenta como una acción reguladora del Estado que persigue paliar la desconfianza de los ciudadanos facilitando el acceso público a información institucional y económica (6 y 8 LT 19/2013) al reforzar los canales de comunicación y rendición de cuentas de las entidades públicas y privadas afectadas por la ley, que incluyen a las FFDD, caracterizadas por carencias financieras (Wicker P., & Breuer C., 2011) y una acentuada dependencia de subvenciones públicas para llevar a cabo su actividad (Sánchez P., y Barajas A., 2009; Romero M., Shibli, S., 2011, Torres et al. 2018). Ante esta situación, una disminución de los subsidios públicos se presenta como un problema financiero en del deporte federado (Giannoulakis et al., 2017). A este respecto, durante el pasado ciclo olímpico, las subvenciones del CSD a las FFDDEE experimentaron una pronunciada reducción interanual del 24,85% en 2012 y del 29,94% en 2013 (CSD, 2019.a). Adicionalmente, un reciente informe del CSD destaca la comprometida situación financiera del deporte federado español durante esos años (CSD 2017), señalando que para el 2012, de las 66 FFDDEE solo cuatro (4) disponían de un fondo de maniobra positivo u obtuvieron un resultado positivo, y solo seis (6) tenían un patrimonio neto positivo, lo que colocaba al resto en una situación de quiebra técnica. Ante esta situación, el CSD ha reforzado las regulaciones sobre las FFDD apoyadas en sus cuantas anuales, cuyo incumplimiento daría lugar a una penalización sobre los importes en la asignación de subvenciones. Estas medidas han resultado en mejoras de la situación financiera de las FFDD (CSD 2017.b), pero queda por determinar su efecto en la calidad contable. Todos estos desafíos demandan de nuevas estrategias (Shilbury y Ferkins, 2011) y el desarrollo de capacidades (Robinson y Minikin, 2011) que permitan lograr una gestión más eficiente y una adecuada rendición de cuentas del deporte federado en España. En este contexto, el propósito de la presente Tesis Doctoral es analizar el deporte federado español desde dos perspectivas: la eficiencia y la rendición de cuentas. Para ello, una primera parte, dividida en dos capítulos aporta una revisión de la literatura, un marco multiteórico y los principales rasgos de las FFDDEE. El primer capítulo contextualiza las FFDD en marco de la gestión de las NPSOs, su gobernanza, las principales teorías en las que se enmarca la gestión de este tipo de entidades, la estructura confederal del deporte y los desafíos actuales del deporte federado. El segundo capítulo detalla la situación del deporte federado en España a partir de su estructura organizativa, demográfica y una descripción de las principales magnitudes económicas y financieras del sector. La segunda parte de la Tesis Doctoral consta de tres estudios empíricos distribuidos en tres capítulos que analizan la eficiencia y la rendición de cuentas del deporte federado español. En los dos primeros capítulos se analiza la eficiencia de las FFDD en el contexto nacional y autonómico mediante el empleo de la técnica Análisis Envolvente de Datos (DEA). El primer estudio analiza la eficiencia de las FFOO españolas en su participación en los JJOO de Pekín 2008 y Londres 2012. Para ello, identifica las variables de inputs y outputs que en mayor medida describen los recursos recibidos y los resultados obtenidos, identificando la posible existencia de un patrón de comportamiento en su rendimiento, y en particular, la influencia de las distintas fuentes de financiación en dichos resultados. El segundo estudio se centra en la eficiencia de las FFAA de piragüismo a través de la implicación del talento humano y la estructura de clubes en los resultados obtenidos en las principales ligas deportivas durante el pasado ciclo olímpico de Río 2016. Además, el estudio evalúa las diferencias que se producen entre FFDD de distintas regiones e identifica algunos factores determinantes de este comportamiento. Un tercer estudio empírico analiza desde un marco multi-teórico, si los administradores de las FFDDEE aplican la gestión de beneficios (En terminología aglosajona: earnings management) utilizando los ajustes por devengo como medida de la discrecionalidad directiva, y en segundo lugar, si la misma está asociada tanto al nivel de dependencia de recursos externos, como a los mecanismos de control económico y financiero ejercidos por el Consejo Superior de Deportes (CSD) para el otorgamiento de subvenciones públicas. Del análisis de eficiencia se observa una ralentización en el rendimiento y una escasa relación entre la eficiencia relativa y las distintas fuentes de financiación de las Federaciones Olímpicas (FFOO), mientras que a nivel autonómico el estudio pone de manifiesto que en la medida que aumenta la plantilla de entrenadores, las FFAA tienden a ser más eficientes. Finalmente, al analizar la rendición de cuentas del conjunto de NSFs, el estudio aporta evidencia de que los niveles de deuda a largo plazo y el tamaño de las FFDD son determinantes de la gestión del beneficio (EM), especialmente para las FFDD olímpicas y paralímpicas.