Service delivery forms and cost efficiency in Spanish local government

Résumé

RESUMEN En los últimos años, dentro del marco de la doctrina de la Nueva Gestión Pública (NGP), los gobiernos locales han asistido a un proceso de reforma de los servicios públicos, con el principal objetivo de mejorar la eficiencia municipal (Pollit y Bouckaert 2004; Andrews y Entwistle 2013). Esta situación, ha favorecido la construcción de un entramado de estructuras organizativas de muy diversa naturaleza a través de la creación de agencias o descentralización horizontal, la externalización de los servicios y la cooperación con el sector privado y con otros municipios, entre otras. Como resultado de este proceso de reforma, distintas alternativas de prestación de servicios públicos conviven en el seno de la entidad municipal. En este contexto, resulta fundamental conocer el impacto que estas estructuras han producido sobre la eficiencia en costes de las entidades locales. El estudio de la relación entre eficiencia en costes municipal y formas de gestión puede hacerse desde una doble vertiente. Por un lado, es posible analizar la eficiencia en costes del municipio en su conjunto y, por otro, la eficiencia específica de un servicio público De Borger y Kerstens 2000). En concreto, la necesidad de llevar a cabo estudios que analicen desde esta doble perspectiva la relación entre eficiencia en costes y formas de gestión de los servicios públicos locales se debe a la existencia de varios factores. En primer lugar, la evidencia empírica sobre la relación entre las distintas alternativas de prestación propuestas por la NGP y la eficiencia en costes del municipio ¿ considerado en su conjunto ¿ es limitada. Además, los estudios realizados en este sentido no consideran el diferente entramado de alternativas de gestión del municipio, sino que están más centrados en analizar la relación entre un determinado tipo de forma de gestión y la eficiencia conjunta municipal. Por el contrario, los estudios de servicios específicos contemplan distintas formas de prestación en el análisis de la eficiencia en los gobiernos locales. No obstante, la relación entre eficiencia específica de los servicios públicos locales y formas de gestión requiere un análisis más detallado, que permita determinar qué forma de gestión resulta más adecuada en un determinado servicio considerando la dimensión del municipio. Asimismo, los estudios realizados hasta la fecha sobre la eficiencia específica de un servicio y formas de gestión ponen de manifiesto para un determinado período qué forma de gestión obtiene un menor coste pero, no evalúan la relación causa-efecto que un cambio en la forma de gestión del servicio presenta sobre la eficiencia en costes de ese servicio. Así, el primero de los objetivos que se plantea es analizar de manera conjunta cómo las diferentes alternativas de prestación de los servicios locales afecta a la eficiencia en costes global del municipio. En este sentido, el primer estudio obtiene, a través de la aplicación de fronteras parciales no paramétricas y la regresión truncada propuesta por Simar y Wilson (2007), evidencia sobre la relación que las diferentes formas de gestión de los servicios propuestas por la NGP tienen sobre la eficiencia global del municipio y el efecto que diferentes escenarios económicos tienen sobre esta relación. Así, los resultados sugieren que, en términos generales, las fórmulas planteadas por la NGP reducen la eficiencia global del municipio, cuando el contexto económico es estable; mientras que durante períodos de inestabilidad económica, estas alternativas tienden a mejorar la eficiencia del municipio. En concreto, los resultados evidencian que la creación de empresas mixtas contribuye a obtener mejores niveles de eficiencia municipal tanto en períodos de estabilidad económica como de recesión. No obstante, con este tipo de estudios no es posible identificar de manera concreta qué forma de gestión resulta más conveniente ¿ en términos de eficiencia en costes ¿ en la prestación de cada uno de los servicios públicos. Por lo que, en el segundo estudio se plantea el análisis de la eficiencia de un servicio concreto: el servicio de recogida de residuos, ya que se trata de uno de los servicios de mayor complejidad e importancia presupuestaria y medioambiental. Así, el segundo objetivo consiste en analizar qué alternativa de prestación del servicio obtiene mejores niveles de eficiencia en costes, considerando además la diferente dimensión de los municipios. Para ello, se aplica, además de las fronteras parciales no paramétricas, el concepto de metafrontera desarrollado por Battese y Rao (2002) y Battesse et al. (2004). Así, de la comparación de la frontera derivada de la eficiencia en costes de cada una de las formas de gestión con la frontera conjunta creada con la totalidad de los municipios, es posible determinar qué forma de gestión obtiene mejores niveles de eficiencia. En este sentido, los resultados sugieren que las fórmulas de cooperación intermunicipal son, en términos generales, más adecuadas en la prestación del servicio de recogida de residuos. No obstante, cuando la dimensión municipal es tenida en cuenta, se observa que las fórmulas de cooperación son más convenientes en los municipios de menor tamaño; mientras que, en los municipios que cuentan con una población superior a 20.000 habitantes, la externalización del servicio obtiene mayores niveles de eficiencia en costes. Sin embargo, estos resultados únicamente reflejan qué alternativa obtiene mejores niveles de eficiencia en el servicio de recogida de residuos para un año concreto y, aunque la literatura previa haya manifestado la necesidad de considerar la dimensión temporal en el análisis de la relación entre eficiencia de los servicios y formas de gestión, hasta la fecha no se han llevado a cabo estudios en este sentido. Por tanto, el tercer objetivo que se plantea es analizar desde una perspectiva dinámica la relación causa-efecto que la implantación de la externalización de recogida de residuos presenta en la eficiencia del servicio. En este caso, el tercer estudio propone una nueva aproximación metodológica a través de la aplicación de un análisis en dos etapas, compuestas de un lado, por la estimación de la eficiencia en costes del servicio a través de fronteras parciales no paramétricas y el concepto de fronteras intertemporales y, de otro, por la aplicación de la técnica del matching. Así, los resultados obtenidos evidencian que durante el primer año en que la externalización es implantada en el servicio de recogida de residuos la eficiencia en costes del servicio disminuye. Sin embargo, a partir del cuarto año de implantación la eficiencia en costes aumenta, llegando incluso a compensar las pérdidas obtenidas durante el primer año. La elaboración del presente trabajo permite, dada la diferente naturaleza de los estudios realizados, contribuir desde distintas perspectivas a la literatura existente sobre la relación de las formas de gestión y la eficiencia en costes de los gobiernos locales. En este sentido, cuando esta relación se analiza desde el punto de vista global del municipio, se pone de manifiesto que el uso de las formas de gestión propuestas por la NGP empeora en general la eficiencia municipal. Por otro lado, se determina qué forma de gestión del servicio de recogida de residuos es más eficiente según la dimensión del municipio, así como, se pone de manifiesto la existencia de un determinado tamaño poblacional a partir del cual resulta más aconsejable acudir a la externalización del servicio. Finalmente, se demuestra la necesidad de analizar la relación eficiencia-externalización desde una perspectiva dinámica, determinando de esta forma la relación causa-efecto de la misma, contribuyendo así a la literatura que trata de analizar la efectividad de la externalización del servicio de recogida de residuos. Todo ello ha sido validado para el contexto español pero, con el presente trabajo se abren además nuevas vías en la investigación de la eficiencia en costes de las diferentes formas de gestión de los servicios públicos locales, que requieren validación en otros países, dado que la cultura administrativa y el contexto socioeconómico puede dar lugar a resultados diferentes.