Dimensión del gasto subvencional, control sobre su aplicación y responsabilidad de gestores y beneficiarios

Resumen

La realización de esta tesis pretende ofrecer una novedosa óptica de la dimensión subvencional para ir más allá y analizar sus consecuencias en otros sectores del ámbito económico y de la realidad social. Esta investigación ahonda en los propios cimientos de la estructura del Estado Social en los que germina la clásica función intervencionista o de fomento de la Administración con fines tendentes al fomento y estimulación de la actividad, tanto desde un punto de vista económico, al constituir las subvenciones un capítulo más de las partidas de gastos del Estado, como social, al concebirse tradicionalmente la subvención como el instrumento de política económica más utilizado para canalizar las ayudas. Este análisis versa sobre la disyuntiva que se puede plantear para el Estado a la hora de optar por dos opciones de política económica materializadas, por un lado, en el fomento de las subvenciones y, por otro, en el favorecimiento de los beneficios fiscales. Esta reflexión pasa por concretar que estos últimos no generan pago alguno, pero sí una pérdida de ingresos que puede poner en entredicho el principio de sostenibilidad financiera. En cambio, la actividad subvencional marca su propio límite en el gasto ¿prepagado¿ que recoge su convocatoria de concesión y ha de considerarse que parte de ese gasto debe revertir en las arcas públicas vía mayores ingresos tributarios por la mejora, a nivel global, de la economía de la sociedad con el fomento de la actividad que persigue la propia subvención. Otra reflexión pasa por analizar la creciente necesidad de impulsar un nuevo y mejor marco regulatorio de la actividad subvencional ya que la actual ley data del año 2003; el periodo transcurrido, unido a los consiguientes cambios estructurales que el propio devenir del tiempo opera en la sociedad, hacen necesaria una equiparación de la normativa legal al contexto actual. No se puede obtener una visión global de la actividad subvencional sin integrarla en el contexto internacional, para ello se ofrece en el capítulo segundo una dimensión que enmarca a la Administración dentro del Estado moderno como organización que interviene de manera activa en la sociedad prestando servicios y suministrando bienes y que debe ser contextualizada en un mundo globalizado en el que organizaciones económicas de carácter supraestatal como la Organización Mundial del Comercio y, sobre todo, en nuestro entorno, la Unión Europea, tienen gran fuerza y capacidad decisoria en el panorama internacional. En todo caso, desde una perspectiva puramente económica, el capítulo tercero refleja cómo la crisis ha exacerbado los efectos perversos que lleva aparejado el fraude y ha generado un clima popular de desconfianza hacia un sistema que objetivamente no parece nada despreciable y es que, la actividad subvencional, es una modalidad importante de gasto público que debe ajustarse a las directrices de la política presupuestaria, más si cabe, en el contexto de crisis económica que muestra la situación de nuestro país en la que, en un primer momento, se han incrementado las partidas presupuestarias destinadas a esta actividad para después, en un claro ejercicio de cambio de rumbo financiero, convertirse en protagonista la contención del gasto público, inexorablemente unida a la restricción de subvenciones. Este panorama que presenta el capítulo tercero de esta tesis conduce a replantearse nuevas alternativas de estímulo en las que sea latente la participación del sector privado, todo ello para reforzar esta política estatal que goza desde su concepción de un marcado carácter social. Una vez situada la actividad subvencional tanto a nivel conceptual, como espacial, y presentados sus problemas más recientes, esta tesis busca relanzar el control jurídico de las subvenciones, tema capital en esta investigación que el capítulo cuarto engloba en varios apartados: control sobre la justificación de la subvención, control interno, control externo, un control muy próximo en su concepción a los anteriores como es el control contable y un nuevo control jurídico-social que responde a las demandas de la sociedad materializadas en la Ley de Transparencia. La existencia de una reiteración de controles, con una misma finalidad y objetivo, no puede considerarse que sea una medida que, necesariamente, asegure un mayor acierto en la actuación administrativa. En todo caso, sí origina problemas de seguridad jurídica. Ese mayor acierto puede conseguirse, sin violentar la seguridad jurídica de los administrados, estableciéndose un verdadero y completo control en el momento más cercano posible a la ejecución de la subvención (este sería el momento temporal que actualmente ocupa la comprobación gestora). Esta cercanía temporal debe ser valorada positivamente. Por un lado, otorga seguridad jurídica a los beneficiarios. Por otro lado, al tratarse de situaciones o hechos no muy alejados temporalmente pueden ser una circunstancia que permita una recuperación más fácil de la ayuda pública. Por otra parte, en esta propuesta, el segundo control recaería más sobre la propia Administración y la entidad colaboradora, en su caso; lo que debería ser valorado, por razones obvias, como una importante medida de lucha contra la corrupción. Los incumplimientos en la materia cierran esta investigación abarcando el régimen de responsabilidad el último capítulo estudiando el régimen sancionador, tanto del derivado de la Ley General de Subvenciones, como del contenido en la nueva Ley de Transparencia y desarrollando las modalidades delictuales comprendidas en el Código Penal (fraude de subvenciones y fraude de subvenciones comunitarias). Delitos que suponen un quebrantamiento de todas las ¿bondades del sistema subvencional¿ y que suponen un grave atentado a las finanzas públicas por cuanto que generan más gasto, rompen la estabilidad presupuestaria y eliminan cualquier atisbo del objetivo inicial de fomento para el que fueron concedidas las subvenciones, a la vez que suponen una depresión de la actividad y una menor generación de recursos tributarios. Todas estas argumentaciones invitan a concluir que esta investigación constituye, en esencia, una interpelación al correcto desempeño por parte de particulares y Administración de esta modalidad de política social y su interacción con la política económica, es en este marco en el que la transparencia, el acceso a la información pública y las normas de buen gobierno deben ser los ejes fundamentales de un proceder político en el que los poderes públicos empiezan a ofrecer respuestas a una sociedad cuya exigencia, nivel de crítica y demanda de participación va en aumento. La investigación se circunscribe a tres ámbitos metodólogicos bien definidos; en primer lugar, un estudio descriptivo de la actividad subvencional con la temática concerniente; en segundo lugar, la recolección de datos sobre la base legal y jurisprudencial que engloba la actividad subvencional y sus aspectos concernientes y, por último, la aportación de una serie de opiniones personales sobre la materia en cuestión que ofrecen una visión global y completan el sentido y amplitud de la materia en cuestión: el control subvencional. Para ello, se han consultado numerosas fuentes bibliográficas que abarcan todos los ámbitos del espectro jurídico. La proyección internacional del asunto en cuestión que se pretende poner de relieve incluye la puesta en valor de material bibliográfico tanto de autores nacionales como internacionales.