El impacto socioeconómico de la descentralización fiscal en América Latina

Résumé

Esta memoria se inscriben en una línea de investigación empírica que buscan establecer el impacto de la descentralización en áreas como el crecimiento económico, la salud, la educación, el acceso al saneamiento básico, o el desarrollo humano. Su novedad descansa en la amplitud de la muestra y período, al considerar 17 países que componen el núcleo duro del concepto ¿América Latina¿, para los años de 1990 a 2009. A partir de variadas fuentes y poniendo de presente sus limitaciones conceptuales, se construyó la variable de ingreso subcentral expresada como porcentaje del PIB y como porcentaje del ingreso público total. La utilización de una sola dimensión de la descentralización, se intenta compensar realizando múltiples ejercicios desde distintas ópticas analíticas y aproximaciones econométricas, a fin de dar respuesta a la preguntas sobre si un sector público latinoamericano más descentralizado es más eficiente, circunstancia a comprobar por tener un reducido tamaño, por promover un mayor crecimiento y por poder demostrar significativamente mejores resultados sociales. Dada la estructura de los datos, con un componente temporal y otro espacial (datos de panel), metodológicamente se ha recurrido mayoritariamente a la estimación por medio de modelos de mínimos cuadrados generalizados (de efectos fijos o aleatorios), asumiendo que las observaciones pueden estar agrupadas y por tanto, se incumple el requisitos de independencia entre variables independientes y residuos. El componente temporal indicado también aconsejó la realización de pruebas de estacionariedad y cointegración de las variables. Otras pruebas fueron realizadas dependiendo de la especificidad de la hipótesis a comprobar. Así, también se ha realizado un análisis de límites extremos, a fin de determinar si la descentralización podía ser una variable explicativa robusta del crecimiento económico, o un test de causalidad, a fin de encontrar evidencia de precedencia estadística de la descentralización frente al crecimiento económico. Como una de las preguntas importantes de esta investigación gira en torno a una posible mayor eficiencia social del sector público, también se recurre a la estimación de fronteras estocásticas, relacionando niveles y categorías funcionales de gasto público (inputs), frente a resultados sociales estándar (outcomes). A partir de estimaciones de segundo orden, se intentó comprobar la relación entre los niveles encontrados de eficiencia y los niveles de descentralización. En mayor detalle, se realizaron los siguientes ejercicios con sus correspondientes conclusiones: Se exploraron los efectos de la descentralización fiscal sobre las dimensiones de los sectores públicos latinoamericanos, en un análisis sobre distintos niveles institucionales y tipos de gasto. Se concluye que existe un vínculo positivo. Una descentralización desarrollada por transferencias no promueve la competencia fiscal ni el control en la ejecución del gasto, y por el contrario, genera problemas de ¿recursos comunes¿. Dentro de ciertas limitaciones, se encuentra soporte empírico a la hipótesis del leviatán, en una versión que señala que una descentralización con mayor democracia, restringe el crecimiento de los gastos básicos del sector público. Se confirma de este modo la importancia de controlar los efectos de la descentralización fiscal sobre distintos tipos y niveles de gobierno. Se estimó el efecto que el gasto público de distintos niveles institucionales (central y descentralizado) ha tenido sobre el crecimiento económico. Se presenta evidencia de correlación entre el gasto primario del gobierno central ¿ GPGC- y el gasto primario del Sector Público no Financiero -GPSPNF- ; y el nivel de producción per cápita. Se concluye que el incremento del GPGC en el período de estudio, ha tenido un positivo aunque limitado impacto en el crecimiento, con un reducido margen de aumento antes de que se torne determinantemente negativo. Por el contrario, el incremento del GPSPNF en el período, presenta un efecto neutro respecto al crecimiento económico, pero con un amplio margen de aumento, ya que no se le vislumbran efectos negativos para el crecimiento en su ampliación. Se consideró que estas diferencias de comportamiento entre los dos tramos institucionales, son una evidencia de las limitaciones que tiene el gasto del gobierno central para promover el crecimiento a partir de cierto nivel y la necesidad de promover un sector descentralizado. Al final, se ofrece evidencia empírica del impulso directo, positivo y de largo plazo de la descentralización fiscal al desarrollo económico. Puede que niveles más amplios de participación y autonomía hayan promovido incentivos positivos para el crecimiento económico. También es posible que el aumento del gasto social asignado en cabeza de los entes subcentrales, haya fomentado bienes colectivos que al final potencian la tasa de crecimiento y de utilización de recursos productivos. A continuación se determinó la eficiencia social de los países latinoamericanos a partir de relacionar su gasto público (considerado por distintos niveles institucionales o tipos de gasto) y un conjunto variado de resultados sociales (esperanza de vida, mortalidad infantil, índice de desarrollo humano, etc.), como funciones de costos y producción. Posteriormente se comprobó el papel que la descentralización ha podido tener en los niveles de eficiencia establecidos. La alta significación de los modelos y de los parámetros estimados en general, en todas las estimaciones realizadas, evidenció el importante papel que las dimensiones de los sectores públicos tienen en la obtención de determinados niveles de realización social. Sin embargo, también se aprecia que el impacto social del gasto público es bastante mejorable, en especial el gasto público en salud. A partir de estimaciones de segundo orden (tomando los índices de eficiencia como variables dependientes) se correlaciona positivamente la eficiencia social de la intervención pública principalmente con el aumento de la población urbana, y en menor medida con los procesos descentralizadores. Por último, se exploró la relación directa entre la descentralización fiscal y el nivel de bienestar social (mortalidad infantil, tasa de alfabetización, porcentaje de población con acceso al agua potable e índice de desarrollo humano), considerando también un conjunto de factores ambientales que pueden influir en el alcance social del proceso descentralizador. Se concluye que en general, el impacto de la descentralización en todos los resultados sociales es positivo, pero heterogéneo en intensidad y en función de los factores incluidos, lo que indica que la descentralización debe considerar también las características disímiles de los bienes sociales en lo que pretende incidir. Entre los factores ambientales, destaca de forma negativa la tasa de población urbana. A partir de estos resultados, la conclusión general sería que, dentro de ciertas limitaciones, es posible configurar alguna evidencia que permite validar el esperado impacto social de los procesos de descentralización desarrollados con mayor o menor intensidad, por toda América Latina desde hace más de dos décadas. Con los matices y advertencias señaladas, es posible afirmar que el proceso descentralizador (en nuestro caso determinado en términos fiscales), ayudó a que fueran posibles mayores tasas de crecimiento económico y de bienestar social. Puede que en algún sentido, se confirmen las consecuencias teóricas esperadas: servicios públicos más eficientes, efectivos, sostenibles, y acordes con las preferencias de los ciudadanos. De entre la extensa bibliografía consultada, las principales obras de consulta podrían ser: Aghón, G. 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