Los problemas de la inscripción registral del dominio público y su solución mediante las técnicas de representación gráfica

Resumen

Resumen de la tesis doctoral: “Los problemas de la inscripción registral del dominio público y su solución mediante técnicas de representación gráfica” Autor: Antonio Alcántara Martín. Tal y como se indica al principio de la mencionada tesis doctoral, a través de la misma se trata de abordar los problemas suscitados en la relación entre dos instituciones alejadas durante mucho tiempo, como son el dominio público y el Registro de la Propiedad. Se trata, además, de señalar los efectos que la Ley 13/2015, que ha venido a regular la representación gráfica de fincas, ha tenido respecto de la relación entre ambas. Por último se intenta establecer llegar a conclusiones en principio no evidentes, pero que necesariamente deben extraerse de la regulación actual; proponiendo, si fuera necesario, las oportunas reformas legales. La obra está dividida en distintos capítulos y epígrafes que, sin embargo, pueden agruparse en cuatro grandes apartados. Los tres primeros tratan de distintos aspectos, culminando con un cuarto bloque en el que se incluyen algunas de la conclusiones de la investigación, junto con algunos de los aspectos más novedosos (responsabilidad de la Administración en materia de inscripción del dominio público), controvertidos (concepto y naturaleza del dominio público) y necesitados de una nueva regulación (rediseño del Registro de la Propiedad). 1. El Registro de la Propiedad El examen de esta institución plantea el problema de su gran extensión, por lo que sólo puede hacerse de forma resumida. Hay que señalar que el Registro funciona mediante el sistema de folio real “en soporte papel”. Esto supone que a cada finca que ingresa en el mismo, que es inmatriculada, se le abre un folio (dentro de un libro de inscripciones) en el que se recoge el historial jurídico de la misma. Para que se produzca una inscripción (u otro tipo de asiento) es necesario seguir un procedimiento reglado, del cual pueden extraerse ciertos principios. En primer lugar es necesario que el que esté interesado en la inscripción presente el título correspondiente. Incluso si la inscripción es obligatoria, no puede practicarse de oficio, sino que debe mediar solicitud, a través de la presentación del título. Es el denominado principio de prioridad. Presentado el título inscribible no se practica automáticamente el asiento, sino que es necesaria una previa calificación. El registrador ha de verificar que no hay ningún impedimento jurídico que excluya la práctica del asiento solicitado. Se trata del denominado principio de calificación. Una vez practicado el asiento, se producen los efectos legales previstos. Estos son muy variados, pero pueden destacarse dos principios recogidos dentro de la denominada publicidad material. Un primer efecto es la presunción iuris tantum, respecto del contenido de la inscripción. El segundo efecto es mucho más poderos, pues se trata de una presunción iuris et de iure en virtud de la cual el tercero que adquiere con los requisitos del artículo 34 de la Ley Hipotecaria es mantenido en su derecho, incluso si ello conlleva una adquisición a non domino, como a señalado la jurisprudencia. 2. El dominio público El análisis del dominio público presenta, al igual que el del Registro de la propiedad, el problema de su gran extensión. Pero, además, tiene otras dos dificultades propias del mismo: su fragmentada regulación y la dificultad a la hora de establecer su concepto y naturaleza jurídica. a) Respecto al problema de la naturaleza e incluso concepto del demanio, cabe remitirse a lo que examina posteriormente como conclusiones. b) En cuanto a su fragmentación legislativa, hay que señalar que la regulación del dominio público se realiza en numerosas normas. Su reconocimiento se realiza en la propia Constitución (art. 132), pero no existe una regulación sistemática del mismo. De este precepto resulta claramente la necesidad de que el demanio sea regulado mediante ley; pero, prácticamente, nada más. De hecho, surgen problemas incluso a la hora de determinar si la competencia de su regulación es puramente estatal o si las Comunidades Autónomas pueden legislar en esta materia. En principio, el Tribunal Constitucional consideraría que la potestad de determinar si un bien es o no de dominio público es estatal, pero ello no significa una competencia exclusiva del Estado en su regulación. De hecho, todas las Comunidades Autónomas, esencialmente a través de sus leyes de patrimonio, han venido a desarrollar normas que inciden en el dominio público. Si bien no es, lógicamente, un ámbito competencial, no tienen competencia para regular en esta materia, lo cierto es que el dominio público ha tenido y tiene especial incidencia en el ámbito local. Es decir, no sólo hay una regulación estatal y otra autonómica, sino que también existe una cierta regulación local en esta materia. Ahora bien, si que hablar de una regulación general del dominio público, hay que concluir que la misma se encuentra en la LPAP. Sin embargo, en su art. 5.4 establece que el dominio público se rige por leyes y disposiciones especiales y, a falta de las mismas, por la propia LPAP y disposiciones que la desarrollen y complementen. Tales normas especiales son numerosísimas, pero podemos destacar por su especial incidencia con respecto al Registro de la propiedad (en cuanto que contienen expresamente previsiones hipotecarias, o en cuanto a que dicha legislación hipotecaria viene a referirse a las mismas): - Legislación de Montes: tanto la ley 43/2003, de 21 de noviembre como el aún vigente Reglamento 458/1962, de 22 de febrero. Existe una regulación (pionera, además) hipotecaria especial relativa a los montes de utilidad pública en el art. 30 RH. - Legislación de Costas: especialmente trascendente en el ámbito hipotecario. Ley 22/1988, de 28 de julio, de Costas y su Reglamento de 10 de octubre de 2014. Especialmente problemático es su artículo 36. - Legislación de Minas, destacando la Ley de Minas de 1973 y su Reglamento de 1978, además de otras normas especiales (algunas de ellas con especial incidencia en materia de protección medioambiental). Sus aspectos hipotecarios se recogen especialmente en los arts. 62 y 63 RH. - Ley de aguas de 2 de agosto de 1985, existiendo numerosas normas reglamentarias, como el Reglamento de Dominio Público Hidráulico de 11 de abril de 1986. La normativa hipotecaria en esta materia (arts. 64 a 66 RH) ha quedado en buena medida obsoleta. - Regulación del dominio público viario, incluyendo la Ley de Carreteras de 29 de septiembre de 2015 (que contiene en su art. 29 una interesantísima previsión en materia hipotecaria: considera la colindancia a las carreteras como una “información territorial asociada” que debe manifestarse en la publicidad registral), la Ley del sector ferroviario, también de 29 de septiembre de 2015 (el art. 107.6 LH admite la hipoteca de las concesiones ferroviarias) y la Ley de Vías Pecuarias de 23 de marzo de 1995 (que da amplias competencias a las autonomías y que, en materia registral, presenta peculiaridades en su art. 8 en cuanto al deslinde, permitiendo su acceso al Registro de la Propiedad, incluso en contra de las inscripciones ya practicadas –al igual que ocurre, por otra parte, en la legislación de Costas, art. 13 LC). - A todo lo anterior hay que añadir otras numerosas normas especiales. Así pueden destacarse distintas leyes relativas al dominio público y que, quizás, no tienen tanta incidencia registral como los bienes destinados a la defensa nacional o los puertos (estatales o autonómicos); además hay supuestos de dudosa demanialidad (el dominio público aeroportuario, el radioeléctrico o los patrimonios públicos del suelo); y, finalmente, hay otros supuestos no demaniales pero sí relacionados directamente con el mismo como el medioambiente o el patrimonio histórico). 3. Relaciones entre dominio público, Registro de la Propiedad e incidencia de las técnicas de representación gráfica en esta materia Acaban de examinarse algunas normas hipotecarias especiales aplicables al dominio público. Existen normas de alcance general aplicables a la inscripción del dominio público en el Registro de la Propiedad (como los arts. 1 LH y 4 y 5 RH). Pero destacan por su especial trascendencia los arts. 36 a 40 LPAP, desarrollados por los arts. 46 a 53 de su Reglamento de 2009. El art. 36 LPAP establece la obligatoriedad de la inscripción, entre otros, de los bienes de dominio público, sin distinción entre los mismos, lo que plantea problemas respecto de los que son demaniales por su naturaleza (costas, aguas…) o los que tienen gran extensión territorial (calles, carreteras, vías pecuarias…). La DT 5ª LPAP estableció un plazo de 5 años para practicar dichas inscripciones. Como se ha señalado, esta normativa se supletoria de lo regulado en las leyes especiales. Pero lo cierto es que las mismas, si bien vienen a establecer algunos mecanismos especiales de inscripción (especialmente en cuanto a inmatriculación o acceso de los inmuebles al Registro), siguen los mismos principios enunciados. En todo caso, tanto la normativa general de la LPAP como la especial recogen además la posibilidad de inscripción de otros actos administrativos (afectación, adscripción o cesión de bienes, y el deslinde) e, incluso, de su aprovechamiento (especialmente a través de las concesiones administrativas). Anteriormente se indicaron tres características respecto del Registro de la Propiedad. Pueden examinarse las mismas con relación a la inscripción del dominio público: - principio de rogación: se mantiene, ya que solo es posible inscribir con la correspondiente solicitud de la Administración competente. El registrador únicamente puede “promover” la inscripción, poniendo en conocimiento de Administración la existencia de bienes no inscritos debidamente (art. 39 LPAP). - principio de calificación: se mantiene dada la remisión del art. 37 a la legislación hipotecaria. - principio de publicidad: los efectos son los generales de toda inscripción. Por tanto, en principio, la normativa referente al dominio público presenta peculiaridades en cuanto a su inscripción registral, pero vienen a aplicarse las normas hipotecarias generales. Esta sería la situación existente de hecho incluso antes de la Ley 13/2015, que es la que viene a regular la representación gráfica registral. Pero, en principio podría parecer que el hecho de que se permita la representación gráfica de las fincas registrales (que es una vieja aspiración) tendría escasa trascendencia. Sin embargo ello no es así. Pueden destacarse algunas novedades: - Se establece la necesidad de utilización de un programa informático homogéneo y homologado en todos los Registros para la utilización de las bases gráficas. - Tales representaciones gráficas “interoperan” con otras, especialmente con las catastrales: a través de un sistema de intercambio de información territorial se pretende la anhelada, desde hace años, coordinación con el Catastro. - Las bases o representaciones gráficas pueden acceder junto a una inscripción (que sigue realizándose en folio papel) o de manera independiente como información territorial asociada, que sirve como indicio de la existencia de la realidad que reflejan, pero sin producir los efectos de la inscripción. - Respecto de los principios registrales señalados anteriormente, cabe hablar de que los mismos se han adaptado a la nueva realidad, tanto en cuanto a la rogación como a la calificación, pudiendo hablarse de verdaderos principios registrales gráficos. Ahora bien, en cuanto a los efectos hay que señalar que solo producen efectos hipotecarios las representaciones gráficas que acceden junto con la inscripción (las que podemos denominar representaciones gráficas inscritas), aunque de forma limitada: se aplica el principio de legitimación respecto a la situación y características de la finca, pero no el principio de fe pública registral. Los efectos de la información territorial son aún más limitados, en cuanto que sólo sirven a efectos de calificación registral y a efectos puramente informativos. Especialmente son relevantes respecto al dominio público: - La representación gráfica de los bienes demaniales es especialmente relevante dadas sus características. Los bienes demaniales suelen serlo por cumplir con los requisitos establecidos legalmente (así los bienes demaniales por naturaleza). Además, suelen tener una gran extensión, por lo que no es factible su mera descripción literaria. Dadas sus características, lo más relevante de los mismos son precisamente sus caracteres físicos (situación, superficie o linderos) ya que su historial jurídica ha de ser necesariamente breve (son inalienables). - Posibilidad de acceso solo a través de representación gráfica. Esto es especialmente relevante en cuanto a las limitaciones derivadas del dominio público: las mismas afectan a una gran cantidad de fincas, de forma que es más sencillo establecer gráficamente cuales son las afectadas, que ir determinándolas finca a finca. - Protección de lo no inscrito. Ello determina la trascendencia que puede tener la información territorial asociada. Pero incluso el dominio público que no haya accedido al Registro en ninguna forma, ha de ser protegido. El problema que surge, es precisamente determinar si existe o no un dominio público que no ha accedido al Registro. El dominio público puede estar en situaciones muy variadas desde el punto de vista registral: puede haber tenido acceso o no al Registro. Si no lo ha tenido, debe de ser protegido, pero esto es difícil en la práctica. Si ha accedido, puede ser como mera información territorial (lo cual es relevante a efectos informativos y, tal y como se indicará, para exonerar de responsabilidad a la Administración, pero sin producir los efectos derivados del acceso tabular propiamente dicho) o como inscripción, que a su vez puede conllevar o no la inscripción además de su representación gráfica. Solo el dominio público inscrito con su representación gráfica puede entenderse que resulta adecuadamente protegido y que cumple con la finalidad última que persigue la obligatoriedad de su inscripción registral. 4. Conclusiones Además de las conclusiones que aparecen como tales en la tesis doctorales, pueden destacarse otras dos recogidas en el texto de la misma. Todas ellas se recogen a continuación: a) Concepto y naturaleza jurídica del dominio público Tradicionalmente el dominio público ha sido considerado como una "propiedad especial" perteneciente a una Administración. Ello supondría admitir que presenta caracteres especiales o particulares (como la afección a una utilidad pública) pero conservando las características esenciales de la propiedad privada. En este sentido el art. 3 LPAP establece un doble criterio para determinar que un bien es de dominio público: su titularidad y su afectación. Desde este punto de vista, el Registro de la Propiedad es plenamente capaz de reflejar el dominio público, ya que en la inscripción de los bienes demaniales se haría constar dicha titularidad y afectación. Pero surge la duda de si el mismo es apto para reflejar el dominio público concebido no como una cosa o un bien sino, tal y como entiende la doctrina moderna, como una "utilidad" o "función" que debe cumplir. El dominio público puede ser entendido como un soporte para el ejercicio de ciertas potestades (el imperium del Estado) con fines sociales y bajo la administración y gestión de los poderes públicos. Pero, además, el dominio público es muy variado: en ciertos casos sí puede entenderse como un bien inmueble sujeto a un régimen análogo al de propiedad (como en el caso de los edificios administrativos), pero en otros (por ejemplo respecto de las minas) la demanialidad viene a significar más bien un título que justifica la actuación o intervención administrativa. En otros supuestos, la atribución de la demanialidad busca únicamente extender una protección específica (por ejemplo medioambiental), así en la legislación de aguas o de costas. Incluso se ha llegado a utilizar la técnica demanial para justificar actuaciones administrativas con respecto de bienes inaprensibles por naturaleza o incluso inmateriales (el discutido dominio público radio eléctrico). Sea como fuere, y con independencia de la tesis que venga a seguirse (funcionalista, dualista -propia de la doctrina alemana) lo cierto es que el Registro de la Propiedad puede servir hoy día de base para la consecución de los fines buscados a través de la institución del dominio público, sea a través de la inscripción de los bienes demaniales, sea coadyuvando en la consecución de los fines buscados a través de la utilización de la técnica demanial: el mecanismo de la información territorial asociada permite garantizar el cumplimiento y la consecución de los fines previstos mediante la declaración de demanialidad, siempre que la misma venga a afectar a bienes inmuebles inscritos en el Registro. b) Responsabilidad de la Administración en los casos de falta de inscripción del dominio público: El incumplimiento de la obligación de inscripción del dominio público supone una evidente inactividad de la Administración. Esta inactividad puede ocasionar perjuicios a un particular: si por ejemplo ha adquirido un inmueble afecto por ciertas limitaciones derivadas de la existencia de un dominio público cercano o colindante, sin que las mismas tuvieran reflejo registral. Hay que recordar que en ciertas ocasiones la existencia de limitaciones o incluso la del mismo dominio público no deslindado no son tan evidentes como en principio pudiera parecer. Es posible que el propietario que pretende vender un inmueble conozca la existencia de tales limitaciones demaniales pero no las ponga en conocimiento de posible adquirente: se trata del típico supuesto de asimetría informativa. La asimetría informativa en el ámbito de la negociación jurídica respecto de bienes inmuebles puede romperse con la publicidad registral. Existe, además, un derecho a la información, a que los ciudadanos conozcan la existencia del dominio público, a dónde está situado y a saber en qué le afecta. E, incluso, tienen el derecho a que el dominio público (especialmente si está vinculado por ejemplo a la protección medioambiental) sea debidamente protegido, conocido y valorado. Es un hecho que buena parte del dominio público no está inscrito. Pero más allá de considerar esta situación fáctica, hay que señalar que la información territorial asociada puede paliar, en buena medida, tal falta de inscripción: la existencia del dominio público que se deduzca de tal información territorial puede permitir una mejor protección del dominio público tanto a través de la calificación registral, como de la publicidad formal registral. Por tanto, la Administración estaría interesada en que el dominio público acceda al Registro al menos como información territorial para evitar su responsabilidad. c) Necesidad de adaptación del Registro a las nuevas necesidades derivadas del dominio público: el Registro electrónico La posibilidad de acceso del dominio público al Registro como información territorial asociada puede ser útil, como se ha indicado, a efectos de una mejor conocimiento de la existencia del demanio. Pero lo cierto es que debe entenderse que se trata de una situación necesariamente transitoria. Hay que abogar por que se desarrolle plenamente el denominado Registro electrónico. Tal Registro se caracterizaría por el hecho de estar centrado no en la inscripción en folio papel del historial jurídico de las fincas, sino en su inscripción gráfica. El dominio público deberá inscribirse electrónicamente en un Registro no centrado tanto en la inscripción de los inmuebles como en la información jurídica del territorio, en un Registro del dato que permita conocer en todo momento la situación jurídica (pública y privada) de cualquier punto del territorio. Pero ha de ser una información depurada, una información exacta. Para ello deben cumplirse los requisitos señalados anteriormente respecto a la inscripción registral, pero debidamente adaptados. Es decir, la información debe haber sido tratada por la Administración que debe suministrarla al Registro (principio de rogación) para que se valorada por el Registrador (principio de calificación). Ambas actuaciones o principios pueden ser flexibilizados, pero intentando siempre que se establezca una más fluida y rápida comunicación entre la Administración y la institución registral. Deben producirse los efectos de presunción iuris tantum e iuris et de iure respecto de las inscripciones electrónicas del dominio público, sea cual sea su contenido. d) Otras conclusiones: La mayor parte de ellas se han ido enunciando anteriormente: - gran trascendencia de las representaciones gráficas registrales, especialmente en cuanto al dominio público. - necesidad de una mejor regulación de las relaciones entre dichas representaciones gráficas y otras administrativas (especialmente la catastral). - importancia del programa informático registral y, directamente relacionado con el mismo, de la llamada información territorial asociada (esencial respecto del acceso de las limitaciones demaniales al Registro) y con trascendencia en materia de exención de la responsabilidad de la Administración. En definitiva, la protección del dominio público y ciertos actos relativos al mismo (como su aprovechamiento) pueden y deben acceder al Registro de la Propiedad. Tal acceso puede originar distintos asientos registrales; pero, en todo caso, debe centrarse en la representación gráfica tanto de las fincas como de las limitaciones que les afecten. Esta importancia de la representación gráfica determina que para su pleno desarrollo se establezca un verdadero Registro electrónico. En suma, de lo que se trata es de que la actuación de la Administración busque la mejor protección posible del dominio público, considerando que precisamente su inscripción registral en los términos señalados es esencial.