Climate change and international securityrevealing new challenges to the continuation of Pacific Islands' Statehood

Resumen

CONCLUSIONES `El Derecho de la estatalidad encapsula un proceso no fácilmente clasificable en la evaluación de un conglomerado de hechos a través de primas jurídicos variados, que pueden estar enfocados estrecha o ampliamente. Estas variaciones dependen de si la estatalidad es vista ¿ generalmente a priori- como aceptable o no permisible en cada caso¿. 1093 Duncan French, Statehood and Self-Determination: Reconciling Tradition and Modernity in International Law, 2013. 1. El Discurso del Cambio Climático y la Seguridad Internacional: Representación Política de la Lucha de las Islas del Pacífico por su Supervivencia como Estados Apenas dos años antes del comienzo del nuevo milenio ¿ cuando el Discurso del Cambio Climático y la Seguridad Internacional todavía no salido a la luz como la representación política, autónoma y distinguible, de la lucha de las islas del Pacífico por su supervivencia como Estado ¿ una obra revolucionaria titulada originalmente `L¿objet du siècle¿, llenó las estanterías de las librerías francesas. Escrito por el historiador del arte y psicoanalista André Wajcman, este trabajo constituye, en esencia, una búsqueda retrospectiva dirigida a identificar la herencia más fundamental que el más sangriento de los siglos dejaba a la humanidad. Situándose en el ámbito de la historia del arte para realizar su búsqueda, Wacjman se preguntó entonces qué objeto de arte podía capturar y definir mejor la auténtica esencia del siglo XX. Ruinas? No, algo más lejano, y más fuerte. `La Ausencia¿, concluye, es el verdadero objeto del siglo XX, el único realmente capaz de encapsular el significado de esta época. El propósito de Wacjman de encontrar en una representación artística la esencia de ese periodo de la historia de la humanidad pueda ser en cierta medida reproducido en el ámbito de la política y el Derecho cuando nos adentramos en el objeto de estudio de esta tesis. En efecto, el punto de partida de este trabajo ha sido el descubrimiento, a través de un trabajo de reconstrucción, de una narrativa presente en la esfera política internacional donde tres conceptos convergen, dos de los cuales son conceptos definitorios y estructurales de las 1093 Traducción propia. La cita original indica: `The law of statehood encapsulates a process not readily classified within the assessment of a conglomeration of facts through manifold legal prisms, which can either be focused and narrow or broad and all-encompassing, such variations are dependent upon whether statehood is viewed ¿ usually a priori ¿ as acceptable or impermissible in any given situation¿. A.TORRES CAMPRUBI Phd Thesis_ Tesis doctoral_ Feb 2014 424 relaciones internacionales prácticamente desde el final de la Edad Media ¿ el Estado y su seguridad-, siendo el tercero el cambio climático, que debe su reciente identificación al descubrimiento científico del efecto de las emisiones de gases a efecto invernadero iniciados en la era industrial de finales del siglo XIX. Si la búsqueda del objeto de representación artística del siglo XX llevó a Wacjman al concepto de `ausencia¿ en arte contemporáneo abstracto, el Discurso del Cambio Climático y la Seguridad International, que constituye el objeto de estudio de la primera parte de esta tesis y en el que los tres conceptos convergen, constituye la representación política de la amenaza de desaparición ¿ que no de ausencia- del Estado; institución que, ya adentrados en el siglo XXI, se ve enfrentado a los impactos negativos del cambio climático. Por supuesto, diferencias fundamentales distinguen el trabajo de Wajcman en el ámbito artístico de nuestra búsqueda en el terreno político-jurídico, como es el hecho de que el estudio de Wacjman se sitúa en el marco contextual y psicológico íntimamente vinculado a los graves crímenes de la Segunda Guerra Mundial así como a la `Solución Final¿. Fue un trabajo marcado por un periodo concreto de la historia, y por tanto de corte retrospectivo. Por su parte, el Discurso del Cambio Climático y la Seguridad Internacional es, al contrario, una narrativa que provee una representación política de un escenario prospectivo. Un escenario que puede en última instancia ¿ y de acuerdo con el propio Discurso- poner en riesgo el Estado, forma de organización política de más de cinco siglos, de manera sin precedentes. Bajo este prisma, conviene también reconsiderar la industrialización de los países desarrollados como el comienzo del fin de la independencia política de los pequeños estados insulares post-coloniales. En este sentido, el Discurso del Cambio Climático y la Seguridad Internacional es un testimonio de una nueva manera común de aprehender el fenómeno del cambio climático, revelando en esta ocasión una preocupación compleja e inherente al fenómeno, a saber, la amenaza de extinción como Estado de las pequeñas islas como resultado de los impactos del cambio climático. Forjado en el ámbito político y encarnado en el lenguaje, el Discurso del Cambio Climático y la Seguridad Internacional ha construido tanto nuevos significados como nueva relaciones conceptuales. Antes de que el Discurso fuera reconocible y adquiriera autonomía, el concepto previamente acuñado de `seguridad ecológica internacional¿, o seguridad ambiental, emergió como resultado de la combinación de dos manifestaciones de la Perestroika o `Nuevo Pensamiento Soviético¿ promovido por Mikhail Gorbachev a mediados de los años 80. Estas dos manifestaciones son, por un lado, el surgimiento de un nuevo movimiento ambientalista nacional soviético; y, por otro lado, la reificación del Derecho internacional y la consiguiente reconsideración del papel de la ideología en la gestión de las relaciones internacionales. Tras A.TORRES CAMPRUBI Phd Thesis_ Tesis doctoral_ Feb 2014 425 ser acuñado, el término `seguridad ambiental internacional¿ sirvió como vehículo conceptual del fundamental cambio de estrategia llevada a cabo por la Unión Soviética en el seno de Naciones Unidas a finales de los años 80. La noción fue por tanto presentada ante distintos órganos de Naciones Unidas bajo un formato y significados ambivalentes, constituyéndose como motor tanto de la cooperación internacional medioambiental, como también de la cooperación internacional en materia de desarme. No es de extrañar de los Estados Unidos de América se opusieran radicalmente a la política e innovación conceptual soviética propuesta ante los órganos de Naciones Unidas, si bien el rechazo fue más una reacción al intento más ambicioso de la Unión Soviética de abrir un nuevo debate sobre el sistema de mantenimiento de la paz y seguridad internacionales que contra la noción de seguridad internacional ambiental como tal. Más adelante, la desintegración del bloque soviético produjo un doble efecto en el concepto. Por un lado, la propuesta soviética de incorporar la noción de `seguridad ambiental internacional¿ presentada ante los órganos de Naciones Unidas se disolvió. Únicamente la vertiente positiva ¿ que llamaba al desarrollo de la cooperación internacional- continuó su curso. Por otro lado, la noción de seguridad ambiental resultó operar como una útil compensación a al llamado el `síndrome del enemigo¿, y fue recuperado por agencias gubernamentales americanas. Importante innovaciones conceptuales de la noción de seguridad y su relación con el medio ambiente emergieron en las escuelas de estudios sobre seguridad internacional, acompañadas de una determinante reorientación de recursos financieros que ayudaron a la publicación los primeros estudios empíricos dirigidos a vincular la degradación o el estrés ambiental con el surgimiento del conflicto armado. Hoy en día, estos últimos estudios teóricos y empíricos sobre la relación entre las esferas del medioambiente y la seguridad, desarrolladas fuera del sistema de Naciones Unidas, permanecen, en cierta medida, activas; llegando a coincidir con el surgimiento del Discurso del Cambio Climático y la Seguridad Internacional. Si bien este Discurso puede ser cronológicamente considerado como la `segunda ola¿ del movimiento que busca vincular ambas esferas, habiéndose sin duda beneficiado del conocimiento y experiencias previas adquiridas por los negociadores y comunidades investigadoras, el Discurso del Cambio Climático y la Seguridad Internacional fue gestado por un grupo de actores distintos que aquellos involucrados en el precedente de la `seguridad ambiental internacional¿; respondiendo a distintos problemas e intereses enmarcados en un contexto post-guerra fría; y contando con su abanico de investigación empírica específico y distinguible. Surgido en Alemania, donde los fundamentos, el leguaje innovador (que por ejemplo, calificaba el cambio climático como `multiplicador de amenazas¿) y una metodología basada en A.TORRES CAMPRUBI Phd Thesis_ Tesis doctoral_ Feb 2014 426 la unidad regional, fueron establecidas, el Discurso del Cambio Climático y la Seguridad Internacional comenzó a adquirir autonomía al ser institucionalizado por la Unión Europea. Es además en el seno de esta cuna política donde se fue formando la comunidad epistémica sobre Cambio Climático y Seguridad Internacional, a través de la multiplicación de informes sobre este tema contratados por la UE y elaborados por la misma comunidad que previamente había sido contratada por el gobierno alemán y que había producido las primeras formulaciones de los vínculos entre el cambio climático y seguridad. Simultáneamente, en su calidad de miembros individuales de la Unión Europea, el Reino Unido, Dinamarca y los Países Bajos incorporaron el Discurso del Cambio Climático y la Seguridad Internacional en el ámbito de sus respectivas estrategias de seguridad nacional, mientras otras instituciones de investigación (tales como el International Institute for Sustainable Development y la Royal United Services Institute) se sumaron a las instituciones pioneras (Ecologic Institute y, sobre todo, Adelphi Consult). Estos informes, junto con la voluntad política subyacente que promovió su elaboración, diseñaron el Discurso del Cambio Climático y la Seguridad Internacional como un paraguas de amplio espectro en el que la manifestación de una serie de impactos negativos del cambio climático fueron cartografiados en distintas regiones del mundo (desde seguridad alimentaria, estrés por escasez de agua, aumento del nivel del mar o avance de la desertificación). No obstante, la característica diferencial del Discurso del Cambio Climático y la Seguridad Internacional - que permite distinguirlo de otros discursos relacionados sobre adaptación y resistencia al cambio climático - es su objetivo fundacional: anticipar cómo estas transformaciones pueden exacerbar los conflictos locales o regionales y, correlativamente, establecer en qué medida estos cambios son susceptibles de modificar la posición geo-política de las organizaciones regionales y Estados miembros promotores del Discurso. Una vez establecido, el Discurso del Cambio Climático y la Seguridad Internacional se consolidó a través de su diseminación por la Unión Europea a la Organización de Seguridad y Cooperación Europea (OSCE) y la Organización del Tratado Atlántico (OTAN). En estas dos organizaciones regionales de seguridad, el Discurso se convirtió en objeto de un dialogo transatlántico formal entre la UE y Estados miembros de la OSCE con los Estados Unidos de América. Después, el Discurso circuló de estas `regiones hegémonicas¿ hacia áreas de extrema vulnerabilidad a los impactos del cambio climático. Como resultado de esta circulación, el fuerte sesgo geo-político inherente al Discurso en sus orígenes quedo amainado, permitiendo que el Discurso adquiriese mayor legitimidad. El contraste entre la incorporación del Discurso en la agenda del Foro de las Islas del Pacífico, así como en el trabajo de la Unión Africana, por un lado, y su limitada aceptación por organizaciones regionales asiáticas y latinoamericanas A.TORRES CAMPRUBI Phd Thesis_ Tesis doctoral_ Feb 2014 427 (ASEAN, Organización de Cooperación de Shanghái, Organización de Estados Americanos, CARICOM, MERCOSUR, UNASUR y el grupo ALBA), indica que el éxito de la diseminación del Discurso depende de la presencia de una serie de condiciones. En primer lugar, la voluntad política del promotor del Discurso (la UE) de circularlo hacia otra organización regional específica requiere, para su cristalización, de la reactivación de un partenariado, alianza o marco de cooperación política, uniendo dicho marco de cooperación inter-regional con una transferencia financiera (por ejemplo, como inversión en proyectos de adaptación o de desarrollo de energías renovables). En segundo lugar, el foro de recepción del Discurso también está sujeto a determinados requisitos. Parece importante que los miembros de la organización regional en cuestión tengan un nivel de vulnerabilidad a los impactos del cambio climático bastante homogéneo, y que compartan posiciones o visiones comunes en el seno de las negociaciones del clima. Asimismo, la existencia de intereses en común con los promotores del Discurso - o al menos, la ausencia de intereses económicos encontrados en áreas clave cubiertas por el Discurso del Cambio Climático y la Seguridad Internacional (tales como seguridad alimentaria o energética) es fundamental. Identificar y cartografiar la construcción y diseminación del Discurso al nivel de análisis regional facilita la comprensión de su razón de ser, que es tan amplia como compleja. Sin embargo, no es sino cuando la comunidad internacional en su globalidad se ve enfrentada al Discurso que la operatividad de éste a nivel de análisis universal o global puede ser verdaderamente aprehendido. La introducción del Discurso en la agenda de las organizaciones universales relevantes tuvo así un efecto doble y recíproco. Por un lado, la incorporación del Discurso en la agenda de las organizaciones internacionales universales revela el proceso por el que una estrategia de definición de la agenda de trabajo acaba convirtiéndose en acción política concreta, ya sea por transformación de antiguos esquemas de cooperación internacional o mediante la generación de innovadoras tendencias. Por otro lado, cuando el Discurso del Cambio Climático y la Seguridad Internacional fue presentado en un foro genuina e ilimitadamente multilateral ¿ a saber, los órganos de Naciones Unidas-, el Discurso fue transformado como resultado del intercambio político, la negociación y los compromisos resultantes de esta. La operatividad del Discurso del Cambio Climático y la Seguridad Internacional en el seno de las organizaciones internacionales universales puede ser dividida en tres etapas principales. En primer lugar, el Discurso fue introducido en el Consejo de Seguridad como resultado de una iniciativa del Reino Unido, uno de los principales promotores del Discurso dentro de la Unión Europea. Este primer contacto del Discurso con el órgano de la ONU A.TORRES CAMPRUBI Phd Thesis_ Tesis doctoral_ Feb 2014 428 responsable del mantenimiento de la paz y seguridad internacionales, tuvo lugar cuando la institucionalización del Discurso en la UE se encontraba todavía en una etapa inicial. Su presentación al Consejo de Seguridad, donde fue recibido por Estados Miembro de la ONU no necesariamente integrados en la circulación inter-regional del Discurso, estaba impregnada de la visión geo-política inicial sobre cómo las consecuencias del fenómeno podían afectar a factores clave de la seguridad internacional ¿ con especial énfasis los efectos del cambio climático en el sector energético. La introducción del Discurso durante la preparación en 2007 de la Cumbre de Cambio Climático, sumado a su formato original de sesgo hegemónico, transmitió la imagen de que, en esencia, el Discurso servía para influenciar y ejercer presión en las negociaciones del clima, perfilándose como una alternativa `ilegítima¿ a éstas. A pesar de que los Estados amenazados por los impactos más extremos del cambio climático apoyaron la iniciativa hegemónica por su capacidad de generar e incrementar la idea de que reaccionar frente al fenómeno es una necesidad urgente, no es de extrañar que el primer intento de abarcar el cambio climático desde la perspectiva de la seguridad encontrara fuerte oposición por parte de Estados preocupados por preservar la razón de ser original de la cooperación internacional en materia de cambio climático. No obstante, una vez que la introducción del Discurso en la agenda de los órganos relevantes de Naciones Unidas pasó de la Unión Europea a ser encabezado los Estados Insulares del Pacífico, y trasladado del Consejo de Seguridad a la Asamblea General, el nivel de recepción y aceptación del Discurso transformó el panorama austero inicial. En efecto, además de la negociación que culminó con la adopción en 2009 de la Resolución de la Asamblea General 63/281 sobre Cambio Climático y sus Posibles Implicaciones para la Seguridad, la súplica existencial de los Estados Insulares del Pacífico tiñó el sentido fundamental del Discurso, produciendo una auténtica re-definición o re-significación de éste. Asimismo, los roles respectivos de los órganos y agencias de Naciones Unidas con relación al Discurso fueron igualmente perfilados. A partir de entonces, las implicaciones en materia de seguridad del cambio climático fueron en concreto asociadas a la pérdida de territorio y movimientos migratorios de la población de los pequeños Estados insulares afectados por el aumento del nivel del mar. El nuevo sentido del Discurso, así como la división de competencias de esta problemática entre los órganos y organizaciones relevantes, quedó finalmente consolidada cuando el cambio climático fue incorporado en la agenda del Consejo de Seguridad por segunda vez, en 2011. Cierto es que la última etapa de la operatividad del Discurso del Cambio Climático y la Seguridad Internacional en el Consejo de Seguridad no dio lugar a la adopción de medidas concretas dirigidas a los Estados miembro de Naciones Unidas.