La intervención administrativa en el turismo y el impacto de sus normativas en las politicas turisticasuna visión conjunta de los ordenamientos español e italiano

Resumen

RESUMEN Esta tesis pretende ser un compendio de planteamientos que nos lleve a tener un criterio más acertado sobre la intervención administrativa en sus diferentes ámbitos y espacios de actuación, principalmente en el local, de toda la actividad turistica, destacando la afección que la normativa ejerce sobre las políticas turísticas y los niveles de intervención que, aparte de otros instrumentos normativos, son aplicados en distintos destinos turistico, nacionales e internacionales, a través de la planificación turistica Uno de los propósitos de esta tesis es mostrar y demostrar la importancia que tienen tanto la normativa, como las políticas turísticas que conforma dicha normativa, en el desarrollo del sector turistico. De igual modo, intentamos exponer la trascendencia de una determinada gestión por parte de sus Entes públicos de gestión, específicos en lo turistico, y de la Administración turistica en general, a través de la modulación de intensidad en la intervención administrativa. El estudio de normas concretas que afectan al grado de intervención administrativa, el estudio, a su vez, de la planificación turistica como vehículo de gestión que lleve a un mejor desarrollo del sector y, respecto del derecho comparado, un detenido comparativo de la gestión global de las administraciones turísticas española e italiana y un comparativo individualizado de distintos destinos turisticos; Londres, Barcelona, Venecia y Granada, conforman el núcleo de la investigación. En la línea de lo importante y trascendente que tanto la normativa como los instrumentos normativos y sus efectos (conformación de las políticas turísticas), son en el desarrollo del sector turistico, hemos incidido en el estudio de algunas concretas normas que creemos son suficientemente demostrativas de los grados de intervención administrativa a que se atiene el sector en sus diferentes niveles y en distintos espacios físicos. Así, independientemente de otros aspectos y focos de estudio que se vierten en la tesis, resaltamos el estudio de la afección de una norma comunitaria, como es la Directiva de Servicios 123/2006/CE y, un instrumento normativo de gran calado, como es la Planificación turistica. Ambos, estimamos de gran importancia en del devenir legislativo turistico y por tanto, en su proyección. Una manifestación tangible de los efectos de la normativa en el desarrollo del sector turistico, aunque por medio de una norma transversal y no especifica al turismo y, que incide notablemente en el nivel de intervención administrativa es, como decimos, la Directiva de Servicios de la Unión Europea. Esta norma supranacional ha originado un cambio sustancial en cuanto a la forma de intervención administrativa en las actividades de servicios, limitando los mecanismos de intervención. Esta limitación no es pura, al apreciar no obstante, ciertas disfunciones en su aplicación. Por otra parte, la especial problemática existente en el sector turistico en cuanto a la dispersión normativa que este viene sufriendo con motivo del nacimiento de la Comunidades Autónomas; problemática que se agrava por la naturaleza transversal de diversas normas no especificas del turismo que necesariamente afectan al sector y, así mismo, por causa de la obligada aplicación de la normativa europea, es objeto de estudio y abordada en nuestra tesis. La gestión pública administrativa, es decir, la intervención administrativa en la parcela turistica es de vital importancia en el desarrollo del sector turistico. Esta intervención administrativa, aparte de por otros instrumentos normativos, es llevada a cabo principalmente a través de los planes turisticos de desarrollo. Los motores que ponen en práctica estos instrumentos para conciliar una planificación ordenada y eficaz, que conlleve un determinado porcentaje de éxito al destino turistico donde se implanta y desarrolla el plan, son los Entes de gestión turistica, verdaderos artífices de la eventual eficacia de la aplicación del contenido de dichos planes. Eficacia que deviene oportuna, en mayor o menor medida, en función de la naturaleza de dicho Ente y sus órganos de gestión que serán de distinta composición según el modelo de gestión que acoja dicho Ente. Para la constatación de lo que antecede, se procede al estudio de diversos destinos turisticos, nacionales e internacionales, dando preponderancia a los españoles e italianos, en cuanto al nivel de desarrollo turistico propiciado por la implantación de la planificación citada. Así, Entes de gestión administrativa turistica como los de Londres, Barcelona, Venecia o Granada, teniendo en cuenta lógicamente su heterogeneidad, nos arrojan un universo de indicadores que nos permiten contrastar diversas formas de gestión y la idoneidad de la misma atendiendo a sus peculiaridades particulares. En el ámbito del derecho comparado, hemos elegido a Italia, por ser un país con características similares en cuanto al turismo: sistema legislativo descentralizado; conformación administrativa regional/autonómica; importancia relevante en el sector turistico; posición global parecida; pertenecientes al mismo espacio geo-físico (arco mediterráneo); sustento de sus economías, en gran parte, por los resultados económicos aportados por el turismo, etc. No obstante esta similitud, existen matices que manifiestan cierta disparidad de criterios en cuanto a la gestión turistica en general; matices que son puestos de manifiesto y que forman parte de la motivación de esta tesis. Siendo la figura estelar de esta tesis la planificación turistica, tanto de los destinos turisticos españoles como italianos, la asunción de las competencias en Turismo, confiere a las Comunidades Autónomas españolas y a las Regiones italianas, la capacidad de diseñar su propia política turística y, por consiguiente, de desarrollar procesos de planificación adaptados a los objetivos de la misma. Aunque con velocidades respectivas distintas o diferidas, la planificación turística siempre ha jugado un papel destacado en la secuencia evolutiva tanto del turismo español, como del italiano; hasta tal punto, que condiciona los resultados de dichas políticas públicas. Así, por ejemplo, para asentar un modelo turístico que como resultado sea el afianzamiento de la diversidad de la oferta y el encauzamiento de los espacios turisticos consolidados y emergentes hacia una meta de desarrollo sostenible, es necesaria una planificación que consideraríamos como paradigma de los instrumentos normativos aplicables y que regulan la intensidad de la intervención administrativa en el turismo. Esta afirmación viene avalada, aparte de nuestro estudio genérico sobre la planificación, por los datos que nos ha aportado nuestra investigación de algunos destinos turisticos relevantes en el panorama europeo, italiano y español como los citados anteriormente: Londres, Barcelona Venecia o Granada, cuyo resultado nos arroja una serie de coordenadas a tener en cuenta en la programación futura de una planificación eficaz de los diversos destinos turisticos. La idea de planificación en el derecho ha cobrado, por otra parte, nuevo vigor, en la medida que ha sido unida a la de desarrollo sostenible, cuestión trascendental en la consecución de los fines planificadores. Se entiende en este sentido que, para que pueda haber un desarrollo sostenible y una pervivencia de los valores naturales, es obligado acudir a la planificación del modo de fijar los límites de actuación de los entes públicos y de los particulares en orden a preservar y mantener el ambiente en unas condiciones que lo hagan perdurable. De ahí que la planificación esté unida al derecho y al medio ambiente adecuado, y la legislación administrativa contemple los planes como una figura no sólo de desarrollo económico, sino como un instrumento genérico y global que permite aunar esfuerzos en orden a la conservación de los recursos naturales. En cuanto a los diversos destinos turisticos estudiados y siguiendo con la planificación, entre otras cuestiones, observamos características o líneas de acción comunes, aparte de las no comunes o específicas de cada uno de ellos que son objeto de una pormenorizada atención, en las que, como ejemplo, el enfoque planificador es una constante en todos y que tal enfoque ha ido evolucionando a través de los años, Así, de una atención exclusiva a la planificación física de las actividades turísticas y a su posterior promoción, se pasa a una focalización más amplia donde se valoran tanto las necesidades de las empresas, como las de los propios turistas y de la comunidad residente, con la pretensión de que se creen las oportunas y necesarias sinergias entre el turismo y el entorno social, económico y medioambiental. En cualquier caso y en conjunto, entendiendo que la aplicación de políticas turísticas responde más su efectividad en el ámbito local o municipal, donde es más fácil apreciar su evolución y por tanto más fácilmente evaluable, por ser este espacio el más cercano al ciudadano residente y por supuesto al turista, principal receptor de dichas políticas, centramos con más insistencia nuestra investigación en dicho ámbito local, desglosándola en bloques como: la Administración Turistica, La Normativa, las Competencias en materia turistica, La Planificación turistica, Los Entes locales de gestión turistica, Los Modelos de Entes locales de gestión, Comparativo de la gestión global de la actividad pública turistica de España e Italia, Comparativo de gestión local de varios ejemplos concretos de destinos turisticos¿, todos ellos desarrollados a lo largo de la tesis. RIASSUNTO Questa tesi vuole essere un compendio di approcci che porti a ad avere un criterio più accurato sull'intervento amministrativo nei suoi differenti ambiti e spazi di attuazione, principalmente nel locale, di tutta l'attività turistica, mettendo in evidenza la condizione che la normativa esercita sulle politiche turistiche e livelli di intervento che, a parte altri strumenti normativi, vengono applicate in diverse destinazioni turistiche, nazionali e internazionali attraverso la pianificazione turistica. Uno dei propositi di questa tesi è mostrare e dimostrare l'importanza che hanno tanto la normativa, quanto le politiche turistiche che costituiscono detta normativa, nello sviluppo del settore turistico. Allo stesso modo, cerchiamo di spiegare la rilevanza di una determinata gestione da parte dei suoi Enti pubblici di gestione, specifici nella cosa turistica, e dell'Amministrazione turistica in generale, attraverso la modulazione di intensità nell'intervento amministrativo. Lo studio di norme concrete che interessano il grado di intervento amministrativo, lo studio, a sua volta, della pianificazione turistica come veicolo di gestione che porti ad un migliore sviluppo del settore e, in materia di diritto comparato, un detenuto comparativo della gestione globale delle amministrazioni turistiche spagnola ed italiana ed una comparazione individualizzata di varie destinazioni turistiche; Londra, Barcellona, Venezia e Granada, costituiscono il nucleo della ricerca. In linea con l¿importanza e la trascendenza che tanto la normativa come gli strumenti normativi ed i suoi effetti (conformazione delle politiche turistiche), sono nello sviluppo del settore turistico, abbiamo influito sullo studio di alcune norme concrete che crediamo siano suficientemente dimostrative dei gradi di intervento amministrativo a che si attiene il settore nei suoi differenti livelli ed in distinti spazi fisici. Quindi, indipendentemente da altri aspetti e nuclei di studio che si versano nella tesi, risaltiamo lo studio dello stato di una norma comunitaria, quale è la Direttiva dei Servizi 123/2006/CE e, un strumento normativo di grande rilevanza, che è la Pianificazione turistica. Ambedue, stimiamo di gran importanza nel divenire legislativo turistico e pertanto, nella sua proiezione. Una manifestazione tangibile degli effetti della normativa in materia di sviluppo del settore del turismo, benché per mezzo di una norma trasversale e non specifica al turismo e, che incide notevolmente nel livello di intervento amministrativo è, come diciamo, la Direttiva dei Servizi dell'Unione Europea. Questa normativa sovranazionale ha originato un cambiamento sostanziale in quanto alla forma di intervento amministrativo nelle attività di servizi, limitando i meccanismi di intervento. Questa limitazione non è pura, apprezzando nonostante, certe disfunzioni nella sua applicazione. D'altra parte, la speciale problematica esistente nel settore turistico in quanto alla dispersione normativa che questa ha subito con motivo della nascita delle Comunità Autonome; problematica che si aggrava per la natura trasversale di diverse norme non specifiche del turismo che necessariamente colpiscono il settore e, inoltre per causa dell'obbligata applicazione della normativa europea, è stata studiata e affrontata nella nostra tesi. La gestione pubblica impiegata, cioè, l'intervento amministrativo nella trama del turismo è di vitale importanza per lo sviluppo del settore turistico. Questo intervento amministrativo, oltre ad altri strumenti normativi, è condotta principalmente attraverso i piani turistici di sviluppo. I motori che mettono in pratica questi strumenti per conciliare una pianificazione ordinata ed efficace che implichi una determinata percentuale di successo della destinazione turistica dove si impianta e sviluppa il piano, sono gli Enti di gestione turistici, veri artefici dell'eventuale efficacia dell'applicazione del contenuto di detti piani. Efficacia che diviene opportuna, in maggiore o minore misura, in funzione della natura di detto Ente ed i suoi organi di gestione che saranno di distinta composizione secondo il modello di gestione che accolga detto Ente. Per la constatazione di quanto sopra, si procede allo studio di varie destinazioni turistiche, nazionali ed internazionali, con particolare attenzione a quelle spagnole ed italiane, in quanto al livello di sviluppo turistico propiziato per l'introduzione della pianificazione citata. Così, Enti di gestione amministrativa turistica come quelli di Londra, Barcellona, Venezia o Granada, logicamente considerando la loro eterogeneità, ci lanciano un universo di indicatori che ci permettono di confrontare diverse forme di gestione e l'idoneità della stesse servendo le sue particolari peculiarità. Nell'ambito del diritto comparato, abbiamo scelto l'Italia, per essere un paese con caratteristiche simili in quanto al turismo: sistema legislativo decentrato; conformazione amministrativo regionale/autonoma; importanza rilevante nel settore turistico; posizione globale simile; appartenenti allo stesso spazio geo-fisico (arco mediterraneo); sostento delle sue economie, in gran parte, per i risultati economici apportati per il turismo, etc. Nonostante questa similitudine, esistono sfumature che manifestano una certa disparità di criteri in quanto alla gestione turistica in generale; sfumature che vengono portate alla luce e che fanno parte della motivazione di questa tesi. Essendo la figura stellare di questa tesi la pianificazione turistica, tanto destinazioni turistiche spagnole che italiane, l'assunzione delle competenze in Turismo, conferisce alle Comunità Autonome spagnole e le Regioni italiane, la capacità di progettare la sua propria politica turistica e, quindi, di sviluppare processi di pianificazione adattati agli obiettivi dalla stessi. Benché con velocità rispettive distinte o differite, la pianificazione turistica ha svolto sempre un ruolo distaccato nella sequenza evolutivo tanto del turismo spagnolo, come di quello italiano; a tal punto che condiziona l¿esito di dette politiche pubbliche. Così, per esempio, per collocare un modello turistico che come risultato sia il rafforzamento della diversità dell'offerta e l'arginatura degli spazi turistici consolidati ed emergenti verso una meta di sviluppo sostenibile, è necessaria una pianificazione che considereremmo come paradigma degli strumenti normativi applicabili e che regolano l'intensità dell'intervento amministrativo nel turismo. Questa affermazione viene avallata, a parte dal nostro studio genérico sulla pianificazione, dai dati che ci ha apportato la nostra ricerca su alcune destinazioni turistiche rilevanti nel panorama europeo, italiano e spagnolo come quelli citati anteriormente: Londra, Barcelona Venezia o Granada il cui risultato ci lancia una serie di coordinate da considerare nella programmazione futura di una pianificazione efficace delle diverse destinazioni turistiche. L'idea di pianificazione nel diritto ha riscosso, d'altra parte, nuovo vigore, nella misura in cui è stato collegato allo sviluppo sostenibile, questione cruciale per il raggiungimento degli scopi pianificatori. Resta inteso in questo senso che, perché vi sia uno sviluppo sostenibile ed una sopravvivenza dei valori naturali, è obbligatorio accorrere alla pianificazione del modo di fissare i limiti di attuazione degli enti pubblici e privati, al fine di preservare e mantenere l¿ambiente in condizioni che rendano duraturo. Col risultato che la pianificazione sia unita al diritto e l'ecosistema adeguato, e la legislazione amministrativa contempli i piani non solo come una figura di sviluppo economico, bensì come uno strumento generico e globale che permette di unire gli sforzi al fine di conservare le risorse naturali. In quanto alle diverse destinazioni turistiche studiate e seguendo con la pianificazione, tra le altre questioni, osserviamo caratteristiche o linee di azione comuni, oltre a non comuni o specifiche che sono oggetto di una particolareggiata attenzione, nelle quali, ad esempio, l'approccio progettuale è una costante in tutti e che tale approccio si è evoluto nel corso degli anni. Così, da un'attenzione esclusiva alla pianificazione física delle attività turistiche ed alla sua posteriore promozione, passa ad una attenzione più ampia dove si valutano tanto le necessità delle imprese, come quelle dei turisti e della comunità residente, con la pretesa che si creino le opportune e necessarie sinergie tra il turismo e il contesto sociale, economico e ambientale. In ogni caso e nel complesso, capendo che l'applicazione delle politiche turistiche risponde più alla sua effettività nell'ambito locale o municipale, dove è più facile apprezzare la sua evoluzione e pertanto più facilmente valutabile, per essere questo spazio il più vicino al cittadino residente ed ovviamente al turista, principale recettore di dette politiche, concentramos con pie insistenza la nostra ricerca in detto ambito locale, scomponendola in blocchi come: l'Amministrazione Turistica, La Normativa, le Competenze in materia turistica, La Pianificazione turistica, Gli Enti locali di gestione turistica, I Modelli di Enti locali di gestione, Comparativo della gestione globale dell'attività pubblica turistica spagnola ed italiana, Comparativo di gestione locale di vari esempi concreti di destinazioni turistiche¿, tutto questo sviluppo all¿interno della tesi. JUSTIFICACIÓN DE LA TESIS Aunque pueda parecer un tanto ¿inusual¿, en la elaboración de esta tesis se ha partido de una idea concreta y concisa, no obstante e ineludiblemente, también ha aparecido en no pocas ocasiones, el ¿se hace camino al andar¿ como, nos consta, ocurre en la mayoría de las tesis elaboradas. A lo largo de mi vida profesional, amplia por cierto, se me han presentado ciertas y numerosas disyuntivas en cuanto al desarrollo del sector turístico al que he pertenecido durante 40 años y del que aún, ahora desde la perspectiva académica, sigo siendo un humilde entusiasta e intentando aportar mi granito de arena con, entre otras cosas, la elaboración de esta tesis. Subjetivamente, entre las disyuntivas que se me planteaban, seguramente por desconocimiento, sobresalía una cuestión que era casi desconocida para mí; ¿cómo las normativas, aplicadas al sector, exclusivas o no, condicionaban el desarrollo del mismo? Sin pretender achacarnos grandes dosis de ignorancia, ni tampoco a mis congéneres, en términos generales, el ciudadano de a pie, e incluso el profesional del turismo y los distintos agentes que coadyuvan a su desarrollo, no percibían directamente los continuos cambios acaecidos en el desarrollo, dirección y organización del sector, a causa de la evolución de las leyes aplicables al mismo. Lógicamente, ante este escenario, la percepción de las distintas políticas turísticas aplicadas no podía ser analizada ni evaluada popularmente, ni siquiera, ante tal ignorancia, por los sujetos responsables de los designios empresariales e inversores. Sólo se imputaba genéricamente la mejor o peor marcha del sector, a la falta de promoción, a los aciertos o deficiencias de la profesionalidad, a los en ciertos momentos convulsos factores laborales, a la fortaleza o debilidad económica de las empresas, a la climatología, a la situación política de los países emisores, a la falta de ayudas crediticias o a la simple falta de inversión interna o externa, sin conocer que la mayoría de estas situaciones eran, en la mayor parte de los casos, imputables a una mejor o peor gestión de la Administración pública en relación con el sector. Es decir, la Administración pública estaba ahí, las normativas estaban ahí, sus actuaciones producían efectos, pero estos eran inadvertidos por la mayor parte de la familia turística; al menos, no se tenía conciencia de la importancia de los mismos en el devenir del sector. Ante esta situación que objetivamente, debe ser cambiada e invertida para una mayor y mejor comprensión del fenómeno turístico en sus planteamientos y dirección de futuro, dado la significación económica y social que representa para nuestra sociedad, también intuíamos que la atención de la Administración al sector era escasa e incontrolada; de igual modo, en el ámbito académico. Es decir, esta importancia socioeconómica, en general el turismo y en particular su régimen jurídico, no ha sido objeto de excesiva atención por parte de los especialistas a pesar del intenso abanico de potestades de ordenación de bienes y actividades privadas, y a la importancia que en este sector ha tenido el intervencionismo público. De la misma forma, el tándem y la relación Universidad-Empresa, así como la necesaria investigación del fenómeno turístico dentro del seno científico-universitario, a pesar de los avances y mejoras en este sentido en los últimos tiempos, se nos antoja deficitario e inconcluso en su obligado despegue. Así, sin pretender ser pretensioso, una de las justificaciones de la elaboración de esta tesis, es la de acercar en lo posible la problemática jurídico-turística a todos los elementos que componen y forman parte del sector turístico, incluyendo, como no podía ser de otra manera, al turista, centro nuclear de nuestro estudio¿ y ¿cómo no? a la comunidad científica universitaria que bajo mi punto de vista es una gran protagonista, aunque un tanto desconocido aún, del reparto estelar de este fenómeno llamado turismo. Este último punto, para su mejor difusión, nos ha llevado a plantear la tesis, en cierto modo, como se podrá apreciar por su lectura, de una forma un tanto didáctica pero sin dejar de profundizar en la investigación de ciertos instrumentos normativos que afectan muy directamente a la marcha del sector y, en las formas y modos de gestión de la Administración turística que hacen que el desarrollo del sector sea más o menos coherente con la realidad tangible del mismo. Otra de las justificaciones de la tesis proviene del planteamiento de si la estructura pública administrativa turística y su actuación, es suficiente y efectiva y, si se encuentra a la altura de las necesidades que en cada momento vaya demandando el sector. Para una mejor constatación del hecho y comprensión, estimamos procedente el estudio paralelo de otro país con similares problemáticas y estructuras semejantes en lo turístico, decantándonos por Italia, tomándolo como referencia y realizando un comparativo de sus respectivos modelos de gestión y de los resultados de sus gestiones. Esta investigación nos lleva a valorar la capacidad de guía y la capacidad de cambio que, desde una perspectiva jurídico-administrativa, eventualmente requiera el sector, modulando su comportamiento a través de las normativas aplicables al mismo y de la mayor o menor incidencia de la intervención administrativa, teniendo en cuenta que el turismo es un fenómeno económico y social complejo en el que interactúan variables de muy diverso origen que adecuadamente ordenados, facilitan su desarrollo, pero que en ocasiones imponen límites; fronteras a su natural expansión. Así, la tesis intenta demostrar la conexión, o mejor dicho, la necesidad de conectar lo puramente jurídico y lo académico, junto con la técnica administrativa, con el desarrollo práctico del turismo. Más al detalle, pretendemos dejar constancia, con la elaboración de este trabajo si, la proyección concreta de la normativa relativa al turismo, impregna debidamente a las políticas turísticas y, si estas, a su vez, incentivan la producción normativa acorde a la necesidad que el sector demanda. También pretendemos reforzar el conocimiento y constatar la interrelación entre las distintas normativas; comunitaria, estatal, autonómica y local y, de su impacto en las correlativas políticas aplicadas en sus propios espacios. El marco jurídico representa, en este sentido, un medio fundamental para explicitar ese conocimiento de la actividad turística y, desde ese prisma singular abordamos la investigación que nos proponemos. Pensando que el turismo es uno de los sectores de actividad económica más fuertemente intervenido, la administrativización del mismo es creciente constituyendo un campo abonado para la actuación de la Administración Pública. Esta actuación convertida en intervención, es una de los pilares en que se sustenta nuestro estudio y donde a lo largo del mismo, se irá reflejando toda su importancia y sus efectos. Esta administrativización es conducida por el Derecho Administrativo Turístico que forma parte del Derecho Administrativo Especial. No obstante, también, las demás ramas del derecho inciden notablemente en esta administrativización (transversalidad del sector). Para significar con el mayor acento posible la importancia de la normativa, así como de las gestiones públicas aplicadas al sector y la mejor fórmula empleada por la Administración en esas gestiones, como hemos apuntado anteriormente, hemos estudiado, al igual que en España, el proceso público turístico utilizado en Italia, con el propósito de establecer una comparativa que nos arroje unos resultados que a su vez nos permitirán analizar y tener un criterio selectivo sobre la mejor gestión pública en lo turístico, dado la semejanza de ambos países en el contexto del turismo en el que ambos países sustentan gran parte de sus economías. Desde el ámbito académico, desde donde observamos, a nuestro humilde juicio, la escasa, que no nula, atención científica prestada a este fenómeno turístico, intentamos introducirnos en el ámbito económico, social, político¿, pero principalmente en el jurídico-administrativo, definiendo la organización, herramientas e instrumentos normativos con los que se afronta la gestión del turismo en los distintos niveles territoriales y administrativo; el europeo, el estatal, autonómico o regional y el local de ambos países seleccionados. A estas cuestiones planteadas como justificación de la tesis, para su respuesta desde nuestro personal punto de vista, además de al desarrollo de la misma, nos remitimos a las conclusiones, donde sugerimos, soluciones legislativas, modificaciones o cambios de modelos organizativos de la Administración Turística, que sin pretender ser dogmáticos por el carácter de investigación exploratoria, entendemos beneficiarían a la marcha del sector desde una perspectiva jurídico-administrativa. Para concluir he de afirmar, que el conjunto de ideas, supuestos y consideraciones que se han realizado, solo pretenden ser un aldabonazo que llame a las puertas de la inquietud, para que se pueda llegar a confirmar de manera rigurosa el profundo carácter social y económico del turismo, pero también profundamente científico y digno de constante estudio. No creer que la esencia del turismo, es decir el viaje, encierra infinidad de hechos de carácter lógico y filosófico, es cometer un error. CONCLUSIONES PRIMERA: DESORDEN NORMATIVO I. LA DISPERSIÓN NORMATIVA La pluralidad de disposiciones normativas que existen en el ámbito del turismo, su distinto origen, la horizontalidad de esta materia y su incidencia sobre otros sectores normativos distintos del estrictamente Administrativo, son los caracteres que identifican a la normativa turística. Es decir, se caracteriza, además, por la pluralidad de entes reguladores y una enorme dispersión en la regulación del sector, lo que debilita poder delimitar el concepto de Derecho Administrativo del Turismo o Derecho Administrativo Turístico. Teniendo en cuenta el problema conceptual de esta joven especialidad del Derecho Administrativo, dentro del saber jurídico, no es tarea fácil dada la transversalidad de la materia turística. Así, la importancia del turismo para la economía española ha hecho necesaria una regulación de los principales aspectos del fenómeno turístico, regulación que se ha traducido en un frondoso bosque de normas en el que nos es fácil orientarse y donde es difícil hablar de una ordenación jurídica global del turismo, la protección del turista como consumidor y usuario, la coordinación entre Administraciones, la distribución de competencias de las mismas Administraciones y, la regulación y actualización del régimen sancionador, entre otras necesidades, hacen surgir las distintas y variadas leyes autonómicas del turismo. Estas son, principalmente, las causantes de que se produzca una multiplicidad y una gran dispersión normativa. Para dar una idea aproximada de lo que afirmamos, basta con apreciar algunos casos, que no únicos ni aislados, de esta contradicción normativa, en los ejemplos de las Agencias de Viajes, en la Clasificación Hotelera y el Régimen de precios y reservas en los Alojamientos Turísticos. I.1. LAS AGENCIAS DE VIAJE En las distintas autonomías se aplican criterios diferentes en cuanto a un mismo hecho. Por ejemplo, el propio concepto de Agencia de Viajes es distinto de una autonomía a otra. Este concepto de agencia de viaje utilizado hoy por la mayoría de las Comunidades Autónomas habrá de ser necesariamente modificado eliminando de él toda referencia expresa al título-licencia dado que es, precisamente, este requisito el que se considera, a la luz de la nueva normativa, una traba innecesaria y perjudicial para el establecimiento de otros operadores turísticos en nuestro país. Precisamente por ello, la normativa autonómica más reciente elimina esta exigencia para el desempeño de esta actividad sustituyéndola, en unos casos por una declaración responsable como tempranamente hizo la citada Ley Madrileña, y en otros, por una comunicación previa que realizará el empresario ante la autoridad competente antes del inicio de su actividad. I.2. LA CLASIFICACIÓN HOTELERA Otro ejemplo de los enumerados corresponde a la clasificación hotelera. En España, país con 19 normativas hoteleras, el organismo competente que concede las categorías de los hoteles es la autoridad turística de las diferentes Comunidades Autónomas, que han regulado los diferentes criterios de clasificación para los mismos, acogiéndose a la norma que les facilita la competencia necesaria en tal materia, es decir, la Constitución española en su artículo 148. m). Por ello, la cantidad de reglamentos existentes sobre los requisitos exigidos a los hoteles para obtener una clasificación determinada, es amplia y numerosa. Los procedimientos y requisitos para cada clasificación se deben fijar por la correspondiente legislación autonómica que establecerá las tipologías clasificatorias adaptándolas, en gran medida, a la idiosincrasia particular de cada Comunidad. A esto debemos sumarle que la clasificación es una regla específicamente turística que se determina por los requisitos de calidad y diferenciación de las distintas ofertas de alojamiento, no sólo por las diversas leyes autonómicas, sino por la práctica internacional. Así, existen clasificaciones europeas, británica, internacional¿, en las cuales las determinaciones dentro de un contexto general homogéneo varían desde el Gran lujo¿ a turista, etc. Si el espíritu del conjunto de la normativa va dirigido a la protección del consumidor y a ofrecerle una idea de los estándares de calidad que, por ejemplo, debe cumplir un establecimiento hotelero y dotar así de una mayor transparencia al sector, lo único que se consigue con esta dispersión tan acusada es entorpecer en gran manera, el funcionamiento del mismo. Esta diversidad de criterios origina grandes problemas: Por una parte, el usuario debe hacer frente a una gran disparidad de criterios de clasificación, cuya existencia dificulta la comprensión del mismo sector hotelero y los tour-operadores, abrumados por la gran cantidad de medidas relativas a la protección del consumidor, se ven obligados a crear sistemas propios de clasificación con la finalidad de poder ofrecer unos estándares de calidad equiparables en los diferentes Estados de la Unión Europea. Podríamos proponer, en este apartado, la conveniencia de adoptar un sistema de clasificación hotelera similar a ¿HotelStars¿, seguido ya por algunos países europeos. I.3. REGIMEN DE PRECIOS Y RESERVAS EN LOS ALOJAMINETOS TURISTICOS Poniendo un ejemplo, el régimen de precios y reservas de los alojamientos turísticos en la Comunidad valenciana, la penalización por la cancelación de una reserva es del 10% cuando se realiza con una antelación de más de treinta días, pero en la Comunidad cántabra la penalización es sólo del 5% y, en el Principado de Asturias no hay penalización. Es decir, la normativa aplicada en cada caso es distinta y los criterios son también distintos. Otro ejemplo de los innumerables existentes, es el referente a los precios de las camas supletorias en las habitaciones de los hoteles. Con arreglo a lo establecido en la reglamentación del Principado de Asturias, el precio de una cama supletoria no podrá ser superior al 60% del de la habitación sencilla ni el 35% del precio de la habitación doble; distinto es el régimen en Cantabria, donde la suma de precio de una cama supletoria y el de la habitación individual no puede superar el 90% del precio de una habitación doble, y el precio de una cama supletoria instalada en una habitación doble no puede ser superior al 35% del precio de la habitación, o del 25% cuando la cama supletoria sea para niños menores de 10 años; también es diferente la regulación catalana, donde el precio máximo a cobrar por la cama supletoria es del 40% del precio de la habitación en que se instalen. Toda la variedad de ejemplos aquí expuestos, dificulta el ejercicio de la actividad turística a lo largo de la geografía española y puede originar inseguridad jurídica tanto al consumidor de servicios turísticos como al prestador y, se pueden crear situaciones de confusionismo o mala información, contrarias a la protección de los derechos de los usuarios de los servicios turísticos. Por este motivo, y con el objetivo de aproximar la regulación de la actividad turística y maximizar la protección de consumidores y empresarios que convergen en las diversas prácticas turísticas, se hace necesario impulsar y liderar un proceso de coordinación interdepartamental a distintos niveles territoriales de cara a simplificar y armonizar la normativa y maximizar la protección de los agentes que intervienen en la actividad turística. Es decir, promover la aplicación de normativas globales, la unificación de la legislación turistica en toda España, que faciliten la protección de los consumidores y la comprensión, por su parte, de un sector ya de por si complejo. SEGUNDA: LA PRESENCIA DE SOFT LAW EN EL TURISMO Independientemente de la especial característica de la normativa turistica; su dispersión, debemos significar otra característica importante y aunque no especifica del turismo, sí que es frecuente en cuanto a la aplicabilidad de dicha normativa. Nos referimos al Soft-Law. El término Soft-Law es universalmente aceptado siendo, en esencia, una nueva forma de regulación normativa. Un buen ejemplo lo constituye la adopción del Soft-Law en el marco normativo estatal y referido al sector turístico-deportivo, nos encontramos con la situación actual de las Estaciones de Esquí españolas que cuentan con la ausencia de una definición legal del propio concepto de Estación de Esquí que, de forma global, delimite el ámbito en que tienen que desenvolverse su actividad. La normativa española aplicable a las Estaciones de Esquí, en ausencia de una Ley de Seguridad y Práctica de los Deportes de Nieve, es sectorial, dispersa y, a menudo, obsoleta e inadecuada. Ante esta falta de regulación positiva y mientras el legislador español se decide a regular este importante sector turístico y económico, las Estaciones de esquí alpino españolas integradas en ATUDEM (Asociación Turística de Estaciones de Esquí de Montaña), han recogido por escrito lo que hasta la fecha han sido las normas de funcionamiento interno que, de forma consuetudinaria, han venido aplicando en la práctica, surgida en unos casos de la propia normativa sobre explotación de transporte por cable y, en otras, de la práctica internacional, con la intención de hacerlas públicas mediante un Reglamento interno aplicable, tanto a las Estaciones de Esquí, como a los usuarios de las mismas. Sin embargo, ATUDEM es consciente de que este Reglamento de Funcionamiento Interno no tiene más valor normativo que el derivado del consenso alcanzado por las Estaciones de Esquí españolas en ella integradas, para someterse al mismo, así como del hecho de que recoge usos y costumbres del sector, que son también fuente del Derecho. TERCERA: LA INTERVENCIÓN ADMINISTRATIVA Y LA AFECCIÓN DE LA NORMA AL DESARROLLO DEL SECTOR TURISTICO III. LA DIRECTIVA DE SERVICIOS Y EL TURISMO Uno de los ejemplos más paradigmáticos de la intervención administrativa en el turismo y que ha pretendido modificar sustancialmente la intensidad de la misma, se encuentra precisamente en una de las pocas y escasas normativas europeas que afectan directamente al sector servicios, donde se encuadra por derecho propio el turismo (ya decíamos que la U.E. en sus Tratados no refiere al turismo como actividad comunitaria, aunque algunos de estos tratados, desde Maastricht en adelante, hagan alusión al mismo). Este ejemplo es sin duda: la Directiva de Servicios, 123/2006/CE, también llamada Directiva Bolkestein. Entre los 28 países de la Unión conviven, al menos, dos modelos de ordenación de este sector de servicios, unos que radican sobre el control previo y con la exigencia de un conjunto amplio de requisitos, tal como ocurre en el Derecho alemán o en el nuestro, que afectan desde la cualificación profesional hasta aspectos de las infraestructuras, mientras que en otros modelos, como el anglosajón y los derivados de él, la participación del poder público es mucho menor, radicando en un momento ulterior al inicio de la actividad y en un control a través de la actividad que puede desempeñar el mismo consumidor descontento con el servicio recibido. Así, la Directiva incidirá de una forma más directa en la normativa turistica del modelo de nuestro país donde la intervención administrativa es más acusada que en otros muchos del entorno europeo, donde dicha intervención es más suave. La Directiva de Servicios 2006/123/CE ha venido, o eso pretendía, no sólo a romper con el mito del control previo en manos de la Administración que tanto ha dilatado los procedimientos administrativos, en muchos casos injustificadamente, en perjuicio de los ciudadanos, sino también a racionalizar y simplificar la actuación administrativa despojando de trabas burocráticas y formalismos obsoletos el ejercicio de actividades de servicios. Esto que en sus intenciones parece claro y contundente, no se percibe, a nuestro entender, de una forma real en el funcionamiento cotidiano de la actividad turistica a pesar de la vasta modificación y reforma de leyes que ha tenido lugar con motivo de su transposición e implantación. La transposición de la Directiva de Servicios a nuestro ordenamiento nacional, tarea compleja que implica tanto al Estado como a las Comunidades Autónomas y a los Entes Locales, ha generado todo tipo de tensiones entre los distintos agentes turísticos afectados; ha obligado a replantear el actual marco de ordenación turística, tradicionalmente sometido a intervención administrativa, a través del establecimiento de determinadas autorizaciones administrativas. Se aprecian ciertas disfunciones; por ejemplo, el hecho de que haya que presentar una declaración responsable ante el Ayuntamiento y otra ante la Administración turística, una posterior comunicación previa de inicio de la actividad concluidas las obras de construcción o reforma, ante esa misma Administración y, que deban de realizarse dos actuaciones de inspección a posteriori, por la Administración turística y por la municipal, para el ejercicio de una misma actividad de servicios, no está en consonancia con el espíritu de la Directiva de Servicios. Por lo tanto, su efectividad no la percibimos tan real, como intencionada. Así, la pretendida simplificación de la actuación administrativa no ha sido tal. Es decir, los efectos pretendidos por la norma supranacional no han sido lo suficientemente clarificadores en la actividad turística y sólo se perciben sus efectos de forma tangencial, sobre todo en el nivel municipal que se torna un tanto complejo III.1. LA DIRECTIVA Y LAS ORDENANZAS MUNICIPALES En algunos casos, la aplicación de las ordenanzas municipales puede poner eventualmente de manifiesto la contradicción de estas con la Directiva de servicios o incluso, con el propio Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea al consagrar las libertades económicas fundamentales, pero también puede exponerse el problema del intento de aplicar, en el ámbito local, una regulación turística estatal o autonómica que sea contraria al Derecho de la Unión Europea. En evitación de dichos problemas algunos Ayuntamientos han seguido; bien la estrategia de aprobar una ordenanza transversal o bien, adoptar modificaciones especificas en las ordenanzas tradicionales, turísticas u otras, adelantándose a las posibles contradicciones que se pudieran suscitar. Ejemplo de la primera opción es decir, aprobar una ordenanza transversal, lo tenemos en la Diputación de Barcelona que anuncia la aprobación de un modelo tipo de ordenanza municipal reguladora del libre acceso a las actividades de servicios (DOGC nº 5588, de 16 de marzo de 2010). Otro ejemplo similar al anterior es el del Ayuntamiento de Benamejí (Córdoba) (BOP de Córdoba nº 78, de 29 de abril de 2010, p.4188). En cuanto a la segunda opción, es decir, la adopción de modificaciones de las ordenanzas tradicionales, tenemos al Ayuntamiento de Granada que se adelantó a la legislación estatal y autonómica adoptando el 13 de abril de 2009 la Ordenanza Municipal reguladora de Licencias de Instalación y de Apertura o Funcionamiento de establecimientos y actividades turistas y otras, entendiendo necesario la eliminación de los procesos de autorización previa que, como queda determinado en esta norma municipal, se sustituirán por notificaciones posteriores o declaraciones en las que los prestadores de servicios turísticos y otros, deberán responsabilizarse de cumplir los requisitos necesarios para el oportuno funcionamiento de la actividad. Como reflexión final a estas conclusiones sobre la Directiva, en el turismo no se ha mejorado en demasía la excesiva intervención administrativa que secularmente ha venido padeciendo. CUARTA: LA PREVALENCIA DE LOS INSTRUMENTOS DE PLANIFICACIÓN COMO MEDIDA DE ORDENACIÓN DEL TURISMO. IV. LA PLANIFICACIÓN TURISTICA En la actualidad, se evidencia la necesidad de efectuar una adecuada planificación si se quiere que un determinado destino turístico pueda llegar a tener un valor importante como espacio turístico y, consiguientemente, pueda ser importante dentro de la economía local de la zona. Los cambios y tendencias que se han ido operando en los últimos años en el sector turístico, a escala nacional e internacional, han terminado desembocando en la necesidad de un cambio de orientación estratégica en cuanto al espíritu y la utilización de diversos instrumentos de planificación y gestión de la actividad turística. Es necesario admitir que el desarrollo turístico implica numerosas variables y que, por tanto, debe ser guiado por un plan acorde a la necesidad que proyecte la comunidad residente y receptora, así como los distintos actores involucrados, no olvidando que la planificación es una función pública a través de la cual las Administraciones Públicas intervienen regulando ciertas áreas de actividad, marcando las políticas públicas a desarrollar dentro de esas áreas, a la vez que delimitan y determinan el marco jurídico para su desarrollo. Después de analizar todos los tipos de planes que son factibles de aplicar a un destino turístico diremos, que teniendo en cuenta que la planificación de la ordenación del turismo en un territorio, se refiere, entre otros al; régimen jurídico del sector turístico empresarial, de las actividades turísticas y de los establecimientos turísticos; a la delimitación de competencias en turismo de las administraciones públicas; a la formación profesional en materia turística; a las profesiones turísticas; a la acción administrativa en materia de inspección y régimen sancionador y, a la garantía y protección de los derechos del turista como usuario de servicios turísticos. La planificación reviste fundamental importancia en materia turística; todo Municipio que considere prioritario impulsar el desarrollo del turismo en su comunidad requerirá la formulación de un Plan Estratégico de mediano y largo plazo que sea la referencia para todas las actuaciones en un ámbito temporal extenso y que establezca las bases y estrategias para toda su actuación futura. IV.1. LA PLANIFICACIÓN EN LOS DISTINTOS DESTINOS ESTUDIADOS; LONDRES, BARCELONA, VENECIA Y GRANADA Los cuatro destinos estudiados son: Londres, Barcelona, Venecia y Granada. En todos y cada uno de ellos sobresalen unas características especiales, lo que no excluye a muchas otras, por las que nos hemos decantado para significarlos: LONDRES, en su planificación turística, tiene muy presente la situación laboral de la zona que debe estar en consonancia con las necesidades del sector turístico, entendiendo que de no ser así, éste podrá convertirse en un auténtico sector productivo y su efecto multiplicador no llegará a ser notorio en la economía de la zona. Así mismo, la sensibilización planificadora recoge la problemática del alojamiento de los londinenses sin vivienda, ocupando éstos una cantidad importante de plazas hoteleras que en teoría debían de tener un destino para el turista. Por su parte BARCELONA, entre otras muchas cosas y ejemplos, incide en la puesta en valor de sus playas, descubriendo el turismo de sol y playa, valor turístico que no se había significado hasta la celebración de los JJOO. Tambien, la implementación de un "sistema turístico" con activos de primer orden y calidad. En la actualidad, la situación se torna distinta puesto que se ha pasado de una situación de mercado de demanda a una situación de mercado de oferta, con unos atractivos más diversificados y con nuevas acciones de promoción. Estos hechos consolidan la importancia del sector turístico en Barcelona, y por ende el consenso y complicidad entre todos los agentes para hacer funcionar su "sistema turístico¿. En cuanto a VENECIA, su enfoque actual planificador pasa necesariamente por regularizar y acomodar a sus circunstancias la sobrecarga turística existente en la ciudad histórica. Este hecho condiciona la vida del residente que no está de acuerdo con el sistema turístico de la ciudad a causa del ¿excursionismo¿, es decir, a la invasión continua y constante de excursionistas que no pernoctan en la ciudad. El residente no participa de la actividad turistica, sólo percibe los problemas que genera, soportando un grave perjuicio; el turismo ha cambiado, desde un turismo más "personal", en el que el viajero intentaba integrarse y conocer los modos de vida locales en contacto directo con los ciudadanos autóctonos, hasta convertirse en la invasión de auténticas hordas de turistas que ocupan la ciudad. Así, la planificación turística de Venecia se basa en el control de los flujos turisticos, el control de la oferta extrahotelera en la ciudad histórica, la percepción de los habitantes de la ciudad en cuanto al turismo, el aspecto económico-social que describe el conflicto entre las distintas funciones socioeconómicas que implica el sistema turístico veneciano. Por su parte GRANADA, su enfoque planificador debe pasar, no única y específicamente, por una mejor y más estrecha interrelación entre los diversos hechos planificadores.; territorial, urbano, turistico y cultural. La planificación territorial y la turística no necesariamente han sido, o son, coincidentes en sus propósitos. Es decir, la planificación turística, la territorial, la urbanística y la cultural se han venido ignorando, cuando no enfrentando. Por ello, en el momento de afrontar la planificación y la gestión turística se hace necesario tener una visión transversal. QUINTA: EL PREDOMINIO DE LA ADMINISTRACIÓN LOCAL EN LA GESTIÓN DE LAS POLITICAS TURISTICAS Y LOS MODELOS UTILIZADOS: LA GESTIÓN POR ENTES MIXTOS. V. LOS ENTES DE GESTIÓN TURISTICA La gestión de un destino turistico se concreta en un conjunto de acciones que persiguen el desarrollo turistico y que administran recursos de diferente naturaleza en un determinado espacio territorial. En estos últimos tiempos se considera necesario que este proceso incorpore dos principios básicos: la implicación de todos los agentes involucrados y la sostenibilidad del destino. Hoy día, la mayoría de los municipios españoles hacen inventario de sus recursos turísticos buscando modelos de gestión que ayuden a la mejor y más productiva explotación de los mismos, a través de una organización que coordine todos los agentes implicados en la actividad turística; modelos basados principalmente en la planificación, organización y gestión de la política de desarrollo y promoción turística local. Estos modelos de gestión, son los llevados a cabo mediante un determinado ente de gestión que necesariamente ha de estar inserto en el propio origen de la planificación. V.1. ENTE LOCAL DE GESTIÓN TURISTICA DE LONDRES En Londres, ciudad considerada a efectos de gestión turística como Grandes Ciudades, el London Tourist Board LTB (Patronato de Turismo de Londres) fundado en 1963, se convirtió en el Patronato de turismo regional oficial de Londres bajo la ley de desarrollo del turismo en 1969. Considerado como el organismo clave para la coordinación de la política turística, está financiado por los gobiernos central y local, y representantes del sector privado de la industria turística. Fue responsable de la comercialización y promoción de la capital, servicios turísticos, información y recomendación de mejoras en la infraestructura y servicios para el crecimiento del turismo. En 2003, fue retitulado Visit London. En 2011, fue puesto en la esfera de gestión de la Greater London Authority (GLA), (su principal fuente de financiación) y reemplazado con una nueva organización; London & Partners. Es un Ente ¿especializado¿ en el Marketing de la ciudad con unas funciones muy concretas en base a las cuales se ha organizado. Del resto de funciones propias de los Entes de Turismo, (planificación, oficinas de turismo, calidad, etc.), se ocupa la Agencia de Desarrollo de Londres (London Development Agency, LDA) entidad municipal pública gerenciada por un Consejo designado por el Alcalde de Londres. A partir del 1 de abril de 2011, la Alcaldía de Londres lanza una nueva agencia de promoción de la capital que reúne todo el trabajo de Visit London y sustituye a este; London & Partners. London & Partners es la actual organización oficial promocional para Londres, en donde el sector privado, en cuanto a nivel de participación del mismo, se puede clasificar de ¿mayoritario¿. Creemos necesario, a efectos de una posterior comparativa con los demás destinos turísticos estudiados, constatar que la fórmula jurídica utilizada por Londres en su modelo de gestión turística es la de ¿Sociedad Mercantil¿ dentro de la categoría jurídica de Derecho Privado en la modalidad Pública/Mixta, donde su gobierno se rige por un principio muy claro de proporcionalidad según el capital aportado; marco jurídico que facilita la incorporación del sector privado, como socio o asociado y es más cómodo y comprensible para estimular dicha incorporación. V.2. ENTE LOCAL DE GESTIÓN TURISTICA DE BARCELONA En cuanto a Barcelona, su consideración espacial tambien es considerada como Grandes Ciudades. Su ente de Gestión Turística gestiona de forma ¿integral¿ toda la actividad turística del destino Barcelona, incluyendo la planificación además de la promoción y el marketing. Es decir, las competencias más relevantes. Este modelo de gestión permite hacer un seguimiento de todo el proceso de desarrollo turístico del destino, desde el análisis de las oportunidades e inventario de recursos hasta la valoración que hacen los visitantes, facilitando la implicación del equipo de gestión en la estrategia global. De la misma forma, e igualmente a su ¿competidor¿ Londres, el modelo de gestión se considera ¿mayoritario¿ donde la actividad turística ha tenido un peso preponderante en el municipio (ciudad) en la actividad económica en que los responsables municipales buscan un máximo nivel de implicación empresarial en la gestión turística del destino. Es oportuno decir, relativo a la financiación, que la fórmula jurídica del modelo de gestión turístico es la de ¿Consorcio¿ en la categoría jurídica de Derecho Público. Otra característica destacable del modelo es, de que a pesar de esta paridad en los aportes económicos, el sector público cedió el liderazgo del Ente al sector privado, dándole mayor número de votos en los órganos de gestión si bien, las decisiones clave nunca se han impuesto por votación sino que se han tomado por consenso, y esto último, también hay que considerarlo un factor que explica el éxito del modelo. El Ente mixto de Gestión (Turisme de Barcelona) trabaja para promocionar la Ciudad como destino turístico a través de diferentes programas: Barcelona Convention Bureau, Barcelona Ciudad de Compras, Barcelona Gastronomía, Barcelona Cultura, Barcelona Sports y Barcelona Premium, ofreciendo un abanico de productos y servicios dirigidos al sector profesional del turismo y al turista individual. Estos diversos programas asocian a más de 700 empresas e instituciones, destaca especialmente el Barcelona Convention, que cuenta con más de 300 asociados y, el Barcelona Shopping Line, con más de 200 miembros. A partir del Plan Estratégico Barcelona 2000 y desde entonces, Turisme de Barcelona ha desarrollado varios programas de promoción turística haciendo de Barcelona el municipio europeo que, proporcionalmente, más ha crecido con respecto al sector turístico. V.3. ENTE LOCAL DE GESTIÓN TURISTICA DE VENECIA La característica espacial de Venecia la podríamos enmarcar como Ciudades Patrimoniales. Las competencias turísticas municipales, que son delegadas por la región, no contemplan la planificación, aunque si otras muchas acciones de promoción. Así, mediante Ley Regional 33/2002, se atribuye a Venecia funciones en materia turística circunscritas a los sectores de la información, la acogida y promoción local, para lo cual se han activado cuatro sociedades de responsabilidad limitada con capital prevalentemente público (51% de la Provincia; 14% del Ayuntamiento de Venecia; 35% de un Consorcio de operadores turísticos, formado por varios sujetos privados identificados por las disposiciones regionales). Para estas funciones y para las que emanan de los planes regional y provincial, la provincia de Venecia establece el Consorcio público llamado "Azienda di promozione Turística (APT) de la provincia di Venezia". Este consorcio, se erige en el órgano de gestión del destino (DMO) Venecia. Es decir, este es el Ente de Gestión turística de Venecia, aunque su ámbito sea provincial y no específicamente local, como ocurre en los demás destinos estudiados; Londres, Barcelona y Granada. En cuanto a su financiación, podemos catalogarlo de un hibrido ¿mayoritario¿ dado que permite el accionariado de los operadores turisticos aunque de forma minoritaria respecto a lo público. Al igual Londres, el modelo de gestión podríamos catalogarlo de ¿especializado¿, es decir, el ente de gestión ¿Azienda di promozione Turística de la provincia di Venezia¿ (APT), sus competencias alcanzan; al desarrollo del destino, apoyo de las empresas turísticas, marketing del destino, promoción, etc., pero la responsabilidad de la planificación turística no recae sobre el propio Ente de gestión, sino sobre la Administración regional. Una similitud importante con respecto a Londres , es que ambos entes de gestión no participan activamente en la planificación turística, sino que esta vertiente la dejan en manos de la Administración; en el caso de Londres, como ya hemos dicho, en manos de la Agencia de Desarrollo de Londres y, en el caso de Venecia, a cargo de la Administración regional del Véneto, siendo así, que no existe un plan turístico propiamente de la ciudad, sino planes regionales y locales que tocan tangencialmente la planificación de la misma. V.4. ENTE LOCAL DE GESTIÓN TURISTICA DE GRANADA Al igual que el anterior destino turístico; Venecia, en el caso de Granada, la consideramos también como Ciudades Patrimoniales. La fórmula jurídica utilizada por su Ente de gestión es la de Consorcio, el cual canaliza la actividad turística de la ciudad, concretamente denominado ¿Turisgran¿ (Consorcio de Turismo de Granada). Así mismo, la actividad turística de la capital en cuanto a los asuntos y obligaciones adquiridas en lo relativo a la protección del patrimonio cultural como consecuencia de la declaración, por parte de la UNESCO en 1994, del barrio del Albaicín como Patrimonio Mundial como extensión de la Alhambra y el Generalife, es llevada a cabo por la Agencia Albaicín- Granada, Organismo autónomo perteneciente al Ayuntamiento de Granada con personalidad jurídica propia, creada al amparo de lo establecido en el artículo 85.2 de la Ley 7/85 de Bases de Régimen Local y por adaptación del organismo autónomo ¿Patronato Municipal Fundación Albaicín Granada¿ a la Ley 5/2010, de 11 de junio, de Autonomía Local de Andalucía, cuyo fin primordial es la revitalización integrada de los barrios históricos de la ciudad de Granada. Esta Agencia desde su creación en 1998, ha gestionado los programas europeos de revitalización urbana cofinanciados con fondos FEDER de los que la ciudad de Granada ha sido beneficiaria en los últimos años. También es la encargada desde 2008, de la gestión del Plan de Turismo de la ciudad de Granada. En cuanto a la provincia, ésta no comparte el anterior sistema de organización administrativa turística y canaliza su actividad a través de un Patronato (Patronato de Turismo de la Provincia de Granada), organismo autónomo de carácter administrativo, pero dependientes del organigrama municipal, en este caso del provincial (Diputación Provincial de Granada). El Patronato Provincial de Turismo de Granada, creado en 1982 y considerado por la Organización Mundial de Turismo (OMT) como uno de los mejores gestores turísticos del mundo y distinguido por la misma organización, desde septiembre de 2007, con el certificado OMT.Sbest, tiene representación de la Administración provincial, así como de la Junta de Andalucía, el empresariado, los sindicatos, entidades financieras, ayuntamientos de la provincia y otras instituciones tanto públicas como privadas vinculadas con el sector turístico. Es la fórmula con personalidad jurídica propia más utilizada por los Entes de Gestión Turística a nivel municipal y también a nivel provincial, caso de Granada. Suele ser utilizada por los municipios en los que el turismo tiene una importancia estratégica significativa; ejemplos, aparte de Granada, los de Alicante y Salou entre otros. Este modelo permite flexibilidad con respecto a las fórmulas de representación, permitiendo y facilitando de forma progresiva la participación y el dialogo. Puede ser muy útil cuando la iniciativa privada y el asociacionismo privado son muy débiles. La financiación de ambos entes de gestión; Consorcio y Patronato, aunque se permite el aporte de los socios privados, no deja de ser de carácter ¿minoritario¿, mejor dicho, la mayor parte del aporte es pública y la escasa participación económica de los privados no permite alcanzar la categoría de mayoritario como el caso de Londres, Venecia o Barcelona. Sin embargo, en cuanto a la gestión por sí sola, sí que podríamos denominarle Ente mixto de gestión, al colaborar en este sentido los agentes privados; empresas, entidades financieras, organismos diversos, etc. El modelo de gestión del Ente o Entes de gestión turistica de Granada la podemos considerar de ¿integral¿, es decir, no es un ente especializado donde sólo se le encomiende la promoción o el marketing o el convention bureau del destino turistico, sino que su gestión es integral y conlleva la responsabilidad de la planificación turistica de la ciudad y provincia. SEXTA: EXISTENCIA DE VENTAJAS Y DESVENTAJAS COMPETITIVAS EN TÉRMINOS RELATIVOS ENTRE LOS DISTINTOS DESTINOS URBANOS ANALIZADOS. VI. SISTEMA Para poder llegar a una conclusión más o menos aproximada a la realidad planificadora de los distintos destinos analizados y poder apreciar las diferencias sustanciales que entre ellos se dan en el desarrollo de tal actividad de planificación y, que nos permita obtener un patrón ideal a aplicar, aun considerando la heterogeneidad de los destinos, resumimos una serie de ideas, que se desprenden de nuestro estudio, por las que habremos de inclinarnos a la hora de la toma de decisiones. VI.1. ESTRATEGIA A la vista de la evolución y cambio positivo que produce la planificación turística en los diversos destinos turísticos, es de vital importancia y necesario que se involucren todos los actores del sistema turístico; el sector público, las empresas y la sociedad civil. Es decir, tender hacia la conjunción de todos los elementos intervinientes en el proceso planificador, participando en una gran ¿estrategia¿ que deberá abarcar a todos los destinos tradicionales. Esta ¿estrategia¿ es la que deberá ser puesta en práctica mediante la debida ¿planificación¿ que, a su vez, habrá surgido de una política turística adecuada. En todos los casos, el enfoque planificador de los Entes de gestión turística ha evolucionado pasando de una atención exclusiva a la planificación física de las actividades turísticas y a su posterior promoción, a una focalización más amplia donde se valoran tanto las necesidades del ciudadano residente, como de las empresas del sector y del propio turista. Esto nos lleva a crear las necesarias sinergias entre el turismo y el entorno social, económico y medioambiental, que la planificación demanda. Esta es otra idea común generalizada en las nuevas tendencias planificadoras. Como se puede apreciar, a priori existe una gran diversidad entre estos destinos siendo heterogéneos, tanto administrativamente como económica y turísticamente, es decir, los sistemas administrativos o de intervención no son coincidentes, los modelos de gestión son también distintos, pero la planificación turistica se erige como nexo común y se hace necesaria en cualquiera de los supuestos planteados; lo que nos da una visión general y también particularmente local, de la función planificadora en el sector turistico y de la necesidad de la misma en cualquier sentido. VI.2. TRANSVERSALIDAD Otro punto común a destacar entre los destinos estudiados, aunque concretamente se lo adjudicábamos al enfoque planificador de Granada, es que la planificación territorial y la turística no necesariamente han sido, o son, coincidentes en sus propósitos. Por ello, se sugiere que en el momento de afrontar la planificación y la gestión turística se haga necesario tener una visión transversal. Así, precisamente el sistema de transversalidad de la actividad turística explica que no sea fácil gestionarlo ni integrarlo de forma equilibrada, en los organigramas administrativos y en los modelos clásicos de gestión. VI.3. CONTINUIDAD Otra de las sugerencias que advertimos es que la planificación ha de ser continua y sucesiva, como de hecho se suceden los planes turísticos aunque, incluso, algunos de ellos se solapen. Y esta continuidad que lógicamente conlleva cambios, no solo debe darse en nuestro país, sino, como también hemos visto en los ejemplos de referencia, en cualquier territorio o destino turístico donde el turismo sea relevante para la economía y calidad de vida de la zona. VI.4. AMENAZAS Se hace necesario, como no podía ser de otra manera por la natural imperfección de los sistemas y aunque sea en magnitudes mínimas, constatar que al otro lado de la balanza no todo es positivo en el desarrollo e implantación de la planificación turística. Aparte de lo ya señalado como negativo en los casos de los destinos turísticos estudiados, el turismo puede constituir una amenaza de no ser adecuadamente planificado (Caso factor de capacidad de carga, (Venecia). Como reflexiones finales a este apartado, insistimos en que para que pueda haber un desarrollo sostenible y una pervivencia de los valores naturales, es obligado acudir a la planificación del modo de fijar los límites de actuación de los entes públicos y de los particulares en orden a preservar y mantener el ambiente en unas condiciones que lo hagan perdurable. De ahí que la planificación esté unida al derecho y al medio ambiente adecuado, y la legislación administrativa contemple los planes como una figura no sólo de desarrollo económico, sino como un instrumento genérico y global que permite aunar esfuerzos en orden a la conservación de los recursos naturales. Los modelos de Entes de gestión son diversos y adaptados a cada destino turistico según sus características específicas. Cada municipio tiene unas características determinadas en cuanto al fenómeno turístico, es decir, tiene una tipología en consonancia con la importancia que para el mismo representa el turismo que, lógicamente, comportan unas realidades y problemáticas diferentes a cada uno de ellos. Así, cada Ente da respuesta de una forma muy específica a sus necesidades de gestión y organización. VI.5. RECOMENDACIÓN DE MODELO DE GESTIÓN Después de este análisis pormenorizado de la planificación de los distintos destinos turisticos, así como de sus respectivos Entes de gestión y a la vista de los resultados sociales y económicos de cada uno de ellos, nos permitimos inclinarnos por la recomendación de un determinado sistema y modelo de gestión. Así, después de apreciar el potencial turístico, las características de sus respectivos Entes de Gestión turística y el desarrollo del proceso planificador, visto en detalle, de cada una de las cuatro ciudades, así como el comparativo de cifras y porcentajes finales que arrojan el resultado de la gestión turística, y que en ninguno de los cuatro casos en la actualidad es negativa, hemos de entender que el sistema empleado en cuanto a gestión turística y modelo de Ente de Gestión, es más productivo y eficiente el de Barcelona que el del resto de los destinos. Insistimos en que en el análisis comparativo se ha tenido en cuenta la heterogeneidad de los cuatro destinos estudiados; su dimensión demográfica, naturaleza y marco jurídico del Ente, modelo de gestión, participación y financiación pública y privada, gestión a cargo de organismos públicos o entidades privadas, formación profesional de sus cuadros directivos, etc. No obstante y para restar cierta rotundidad a nuestra afirmación, es fácil deducir, por las características enunciadas en sus respectivos epígrafes y en base al análisis en profundidad de los ¿modelos de referencia¿, que se hace evidente que no hay fórmulas ideales y universales de modelos de gestión turística, ya que cada uno de ellos son fruto de un proceso de adaptación a las circunstancias específicas de cada ciudad: tipología del destino, importancia del turismo en la economía local, tejido asociativo sectorial, objetivos de política económica local, etc. No son modelos cerrados, sino que son fruto de la combinación de soluciones concretas a los diversos ámbitos que definen cada modelo (jurídico, representativo, organizacional, financiero, etc.). Es por ello, por ejemplo, que vemos casos reales con gran coincidencia en las soluciones dadas en el ámbito jurídico y en cambio, con grandes diferencias en las respuestas dadas al ámbito financiero. Cuanto mayor es la adaptación, mayores son las posibilidades de éxito. Se requiere, por tanto, la adaptación de un modelo ¿a medida¿ que en el caso que nos ocupa, es más ajustado a esa medida el de Barcelona que el del resto de destinos. Así, buscando al modelo ideal, sugerimos que; la gestión podría ser mixta, pública/privada, donde prevalezca la privada, con una suficiente financiación, que mayoritariamente podría ser propia del Ente, autogenerada, por ejemplo a través del merchandising; con la responsabilidad directa de la planificación turistica; con la unificación de la gestión en un solo Ente; con la proximidad al ciudadano y al turista como son los Entes municipales y no provinciales y/o regionales; con un marco jurídico donde la fórmula jurídica de Consorcio es la ideal por la apertura y permisividad hacia la participación privada y, que se involucren todos los actores del sistema turístico; el sector público, las empresas y la sociedad civil con la fórmula de gestión en sentido ¿bottom ¿up¿, es decir, que las decisiones sean en sentido ascendente del ciudadano residente y turista hacia la Administración local, provincial, regional o estatal y, no en sentido ¿top-down¿, es decir, a la inversa de lo que acabamos de mencionar. En definitiva, lo ideal lo consideraríamos como un ENTE MIXTO DE GESTIÓN que se caracterice por ser ¿integral¿, ¿mayoritario¿, ¿marco jurídico consorcial¿, ¿financiación autogenerada¿, ¿responsable directo de la planificación¿ y ¿próximo¿ donde la gestión sea llevada por el nivel local por ser el más cercano. Así como con una alta y suficiente ¿cualificación profesional¿ en sus mandos directivos. SEPTIMA: LA CENTRALIZACIÓN Y DESCENTRALIZACIÓN POLITICA Y ADMINISTRATIVA COMO FACTOR CONDICIONANTE DE LOS MODELOS TURISTICOS EN ESPAÑA E ITALIA. VII. ESPAÑA E ITALIA; LA GESTIÓN TURISTICA El estudio de la gestión y de la intervención administrativa turística, así como de la actividad turística a través de los instrumentos normativos, tanto de España como de Italia, ha sido uno de los objetivos preferentes de nuestra investigación. Aún en la certeza de su dificultad para resumirlo, hemos intentado significar algunos factores que nos indiquen de una forma lo más fidedigna posible, las diferencias existentes entre ambos sistemas de gestión y, que nos orienten en sentido comparativo la realidad de ambos sistemas a través de estas conclusiones. A modo de síntesis, establecemos unas diferencias en cuanto a la gestión turística, que a través de los diversos capítulos de la tesis se han venido observando entre las Administraciones de los Estados de España e Italia. De una forma global compararemos; la Administración turística, las Competencias en materia turística, la Normativa turística, la Planificación y los Entes de gestión turística, es decir, la actividad turística en general que tanto, en uno como en otro Estado, se lleva a cabo. Todo ello, tomando como patrón a la gestión turística desarrollada por la Administración española y sobre esta, verteremos hechos diferenciales sobresalientes de la Administración italiana que nos aproximen a un veredicto particular, aunque lo más objetivo posible, sobre la calidad de las diferentes gestiones VII.1. LA ADMINISTRACIÓN TURISTICA Comenzando por la Administración turistica y para conocer su estructura, hay que especificar que tanto uno como otro Estado son actualmente Estados Descentralizados. Así, al igual que en España, la adaptación y redistribución de las funciones administrativas en Italia, pasan del centralismo a la regionalización. Podemos por tanto colegir, que ambas administraciones basan sus decisiones y gestiones turísticas en el nivel regional o autonómico, pudiendo delegar sus competencias al nivel provincial o local como de hecho viene sucediendo. Con el debilitamiento o la desarticulación parcial de lo Nacional como unidad tradicional de decisión y control social, se han dado las condiciones necesarias para que fueran adquiriendo relevancia otras instituciones territoriales; el espacio de lo subnacional y de lo transnacional emergen como actores en la gestión del desarrollo, irrumpiendo en un dominio exclusivo antes sólo reservado al Estado. A nivel estatal, ninguno de los dos Estados dispone de un Ministerio único y propio de la actividad turistica, sino que en ambos casos dicho Ministerio es compartido con otras funciones administrativas distintas de las puramente turísticas. Concretamente, en España el Ministerio comparte funciones con la actividad de Industria y Energía y, en Italia, el Ministerio de Turismo depende del Primer Ministro, por tanto es un Ministerio derivado, es decir, sin cartera; en España el máximo órgano gestor está a cargo de una Secretaría de Estado de Turismo y, en Italia está a cargo del Dipartimento per lo Sviluppo e la Competitività del Turismo. Aunque, podríamos decir, que en el caso de Italia la naturaleza horizontal del turismo justifica las atribuciones de la competencia turística a la presidencia del Consejo de Ministros. VII.2. LA PLANIFICACIÓN La planificación turística en Italia no sigue las pautas que hemos estudiado en el caso de España. Esta surge en Italia en periodos posteriores a la española, referido a planes específicos del turismo, y de forma conjunta y paralela con el desarrollo de otros sectores económico, principalmente, en cuanto a su financiación, al albor de los principales instrumentos para lograr la cohesión socioeconómica en toda la Unión Europea, como son los cuatro Fondos Estructurales (Fondo de Desarrollo Regional Europeo, Fondo Social Europeo, Fondo Europeo de Orientación y de Garantía Agrícola, e Instrumento Financiero para la Orientación Pesquera). Así como, con iniciativas y apoyos europeos como los programas Leader y Urban. Los planes turísticos que están en vigor han sido ideados y propuestos por aquellas Regiones que han considerado al turismo como un elemento importante dentro de su desarrollo global y de su economía como región. A nivel nacional la planificación turística específica ha sido inexistente y prácticamente nula. La planificación turística en Italia, no se ha desarrollado unilateralmente. Tampoco podría, por otro lado, ofrecerse de otro modo al ser el turismo un fenómeno transversal y ser participado de una forma directa por la planificación territorial como hemos ido descubriendo a través de todo el desarrollo de nuestro trabajo. En Italia, su desarrollo y planificación han ido paralelos al desarrollo territorial y al desarrollo de otros sectores concurrentes. Así, podríamos establecer unos espacios determinados en los que en cada uno de ellos se ha ido desarrollando a través de una serie de instrumentos normativos como modelos de gestión que son: la Programación Negociada, los Pactos Territoriales, los Proyectos Integrados Territoriales, los Acuerdos de Reciprocidad y los Sistemas Turísticos Locales. Si bien en todos ellos, exceptuando los Sistemas Turísticos Locales, el Turismo es un sector más de entre los afectados, estos últimos son específicos para el turismo. La planificación turística, por si sola, no ha sido un objetivo preferente de la Administración nacional. Podríamos decir que casi estaba abocada a la marginalidad, con respecto a los demás sectores productivos hasta hace relativamente poco tiempo, en que la legislación atribuyó las competencias de turismo casi exclusivas a las Regiones; año 2001 a partir de la creación de la Ley Marco Nº 135 y de la modificación del título V de la Constitución italiana. Así, por su parte, en España, la magnitud del impacto ocasionado por la puesta en práctica del arsenal de planes turísticos de distinto espectro espacial, ha sido diferente y más acusado que en Italia, donde el fenómeno planificador ha sido más suave, en algún caso casi inadvertido y, de más reciente implantación. VII.3. MODELO DE GESTIÓN En cuanto al modelo de gestión turística, Italia debe apartarse paulatinamente de lo se ha dado en llamar ¿government¿ para ir adaptando la formación de sus decisiones en materia turística a un modelo más participativo, diferente de los modelos más tradicionales centralizados. Aunque la Administración de turismo tiene fuertes lazos con el sector privado, el cual a través de representantes de asociaciones industriales y profesionales (Federturismo, Confturismo, Assoturismo¿), participa de la actividad de todos los entes y, de igual modo, se dispone de La Conferencia de las Regiones, organismo donde el sector privado puede proponer estrategias e iniciativas de política turística, ésta debe abrirse más a la fórmula de decisión gubernamental de la ¿governance¿, la cual se caracteriza por la interacción y la cooperación de los diferentes niveles gubernamentales, organizaciones sociales y actores privados en el desarrollo de las decisiones. Esta situación, se hace crónica en los niveles locales donde los actores privados locales, apenas tienen relevancia en la conformación de la planificación turística que a diferencia de España, es gestionada directamente desde el nivel regional, o como mucho, por el provincial si le ha sido delegada esta competencia por la Región. Así, la Regiones de estatuto especial apenas elaboran leyes con el fin de atribuir a los Entes Locales funciones administrativas en el sector turístico. En realidad, las Regiones con Estatuto especial ejercitan directamente las funciones administrativas, relativas al sector, sin involucrar en tal ejercicio a los Entes Locales. Sin embargo, a diferencia de lo que ocurre con las Regiones de Estatuto especial, las regiones con Estatuto ordinario llevan a cabo una intensa actividad legislativa en materia de turismo, al mismo tiempo que prevén expresamente algunas funciones delegadas a la competencia administrativa de los Entes locales. Es decir, la relevancia en la gestión turística de los Entes locales en Italia, en general es más bien escasa o nula dependiendo del tipo de Región o Provincia autónoma, a pesar de que el artículo 118 de la Constitución italiana consagra de hecho la superación del principio de paralelismo a favor del principio de subsidiariedad. Este último principio prevé en particular que las funciones administrativas se lleven a cabo en el nivel de gobierno más próximo a la comunidad destinataria de tales funciones, siempre que el nivel involucrado sea capaz de realizarlas. Ello significa que las funciones administrativas en materia de turismo deberán considerarse atribuidas en primer lugar a los Ente Locales, Municipios y Provincias como entes exponenciales de la colectividad de referencia. VII.4. POLITICAS TURISTICAS La política turistica italiana debe cambiar de un sistema Top-Down, donde las decisiones parten necesariamente de la cúspide administrativa sin contar con el resto de agentes integrantes en el turismo, hacia una política Bottom-up, es decir donde las decisiones y acciones se conciertan de modo más democrático, siendo compartidas por la mayoría de los agentes involucrados, incluyendo necesariamente a los Entes locales (municipal) y dándole más protagonismo tanto en la gestión como en la planificación. Este sistema aplicado, desde cierto tiempo, en España está dando resultados en el desarrollo de la planificación, considerados beneficiosos para el sector. Este es uno de los puntos clave en el comparativo de ambas gestiones públicas, constatando que la menor o más suave intervención administrativa de la que anterior a la descentralización se venía produciendo, arroja mejores posibilidades de encauzar debidamente el desarrollo del turismo en las diferentes zonas o destinos turísticos. Una de las debilidades, siempre en relación a España, en del sistema turístico italiano es la crónica ausencia de propuestas y de agresividad comercial. El turismo en cualquier país, es la Cenicienta de los presupuestos, pero en este caso se diferencia de otros países en la perdida de estrategia y de políticas concretas sobre el turismo a cualquier nivel; de la administración estatal a la regional pasando por la local. Un ente del turismo que quiere ser competitivo debe tener un enfoque cuyo propósito sea de liderazgo en el sistema, dejando atrás los viejos conceptos. A este respecto, es evidente que en Italia se refleja el atraso de una organización turistica lenta y poco adaptada al mercado. Mientras sus competidores más cercanos, como España, tienen una visión sistémica de la promoción y comercialización, Italia sigue con una visión administrativa poco propensa a la innovación. El modelo de sus Entes de gestión turística en los destinos (DMO) es poco generalizado y considerado todavía con desconfianza y perplejidad por muchos territorios y por muchas administraciones y organizaciones empresariales. Es ciertamente necesario lealtad y claridad entre los diversos actores turisticos del sistema: cada sujeto debe asumir sus propias competencias, sin olvidar que es necesario colaborar y tener una visión general. A pesar de la Ley 135/2001, de 29 de marzo, de reforma de la legislación nacional de turismo italiana, publicada antes de la modificación del Título V de la Constitución, donde se introduce la figura de los Sistemas Turistico locales (STL), el actual sistema turístico de Italia sufre de pérdida de competitividad derivada de la perdida de posición en el mercado, de la ausencia de productos que respondan a las nuevas exigencias de los potenciales compradores, de la escasa innovación y, también, de otros factores como el bajo nivel de competencia profesional y la escasa orientación del mercado. El modelo turístico italiano está todavía marcado por aquello que se puede definir como ¿Modelo Turístico de Destino¿ basado en la oferta del destino como lugar. Mientras en realidad, el mercado busca y quiere hoy día un modelo nuevo:¿ El turismo de Motivación y de Producto¿. Este último modelo es el que preconizan todos los planes turísticos españoles; desde los planes a nivel nacional, como los regionales o autonómicos y los locales. El intento de perfeccionamiento mediante los Sistemas Turísticos Locales (figura muy particular de la Administración turística italiana) no ha llegado a buen fin. Esto es un claro ejemplo de falta de estrategia, pero sobretodo de escaso conocimiento del sector en tanto en cuanto las administraciones y los territorios continúan realizando acciones de marketing indiferenciadas, participando en ferias y presentaciones y, organizando viajes educacionales. Dicho de otro modo, hacer contribuciones que no sirven para conseguir los objetivos que el sistema turistico actual plantea. Así pues, se requiere un cambio de tal magnitud en el turismo italiano, que haga cambiar los modelos de gestión, de governance y de política turistica que aún se aplican en Italia, ya que estos no son los más adecuados y, que se adapten a la demanda real del mercado. Uno de los grandes fallos del sistema turístico italiano es el de la organización del sistema de oferta: los productos son estandarizados, concepto ya arcaico sin ninguna renovación. La promoción responde a viejas concepciones, donde instrumentos como Internet, web 2.0 y también el mismo marketing, son poco conocidos y por tanto poco usados. En este nuevo escenario, se encuentran también los responsables públicos del turismo, dirigentes y funcionarios, de asesorar a los entes y otros organismos, que ejercitan sus funciones aplicando políticas turísticas, leyes y procedimientos que poco responden a lo que el turismo actual requiere. La Administración turistica italiana en no pocas ocasiones ha denunciado la escasa formación profesional de los responsables y directivos públicos del turismo, así como de los responsables empresariales del sector. El mismo Ministerio de Turismo, con la promoción de un plan de formación, en connivencia con la Universidad italiana, ya constata este hecho. De igual forma, todos los planes turisticos estudiados denuncian y proponen soluciones formativas para los dirigentes públicos y demás mandos del sector. Este nos parece un hecho diferenciador, bastante elocuente, que aunque pueda parecer de menor calado, inclina la balanza, junto con otros, hacia la mejor gestión turística en España que en Italia. Las causas que conciernen a la actual marcha de la actividad turistica que a nuestro juicio debieran ser actualizadas o cambiadas y que se desprenden de nuestro estudio, son las aludidas y detalladas anteriormente, por decir, entre otras; a) el modelo de actuación de la Administración turistica en general que deberá acoger el sistema de governance, democratizando sus decisiones políticas debiendo contar con todos los actores involucrados en el turismo, concretamente en el nivel más cercano al ciudadano (municipal); b) se deberá dar mayor protagonismo a los Entes Locales de gestión turistica, revistiéndole de más competencias y haciéndolos participe y gestores directos de la planificación turistica; c) realizar un cambio significativo de la gestión promocional turistica a nivel estatal, actualizando sus sistema que se nos antojan un tanto obsoletos, reforzando su Ente estatal de promoción ENIT, un tanto rezagado en su gestión a causa de las competencias adquiridas por las regiones en la promoción exterior anteriormente adjudicada en exclusiva al Estado; d) potenciar e implementar la formación profesional de los responsables y directivos públicos del turismo, así como de los responsables empresariales del sector; e) suavizar la intervención administrativa, ejemplo que se viene dando paulatinamente en España con gran acierto (ejemplo de Barcelona), permitiendo cada vez más, el acceso de los actores privados a la gestión decisoria del turismo; f) crear, de nuevo, un Ente ministerial, es decir, un Ministerio de Turismo, con todas las atribuciones y categoría política necesarias para asumir la dirección genérica del turismo en el conjunto del país, con potestas y autoritas, no en vano, en ambos países, aunque las competencias exclusivas estén en manos de las Comunidades y Regiones, esta situación no parece ser la más acorde, al menos en representatividad, a la realidad económica, política y social de ambos. Estados, ya que ambos podrían considerarse potencias turísticas a nivel mundial y donde el sector turistico es sostén y base de sus economías; g) minimizar la dispersión normativa en tanto que afecta de una manera perjudicial al buen desarrollo del turismo. En este caso, se asemeja al sector español donde a causa de las Leyes de Turismo de las 17 Autonomías la dispersión es considerable. No obstante lo anterior, la legislación estatal italiana, está actualmente basada en tres pilares legislativos, es decir, en tres instrumentos legislativos que, sin perjuicio de la legislación regional, disciplinan la normativa turística. Las tres disposiciones son: El Decreto Legislativo 79/2011, el Código del Turismo (inmerso en el anterior decreto) y la Sentencia del Tribunal Constitucional núm. 80 de 2012, esta última ha puesto en cuestión la centralización de la organización pública del turismo a nivel estatal; h) concienciación de la importancia y trascendencia, tanto nivel económico como social, del turismo para el país (dentro del PIB o PIL), sólo detrás de la industria química y la automovilística; i) tratar, potenciar y aplicar la planificación turistica de manera preferencial en todos sus niveles de gestión, implementando la gestión planificadora dentro de la responsabilidad y concurrencia de los Entes de gestión locales (municipales). Esta ausencia de responsabilidad en la planificación por parte de los Entes de gestión locales, es a nuestro entender, uno de los principales problema del estancamiento en el desarrollo turístico de Italia que hasta hace relativamente poco tiempo, adolecía de una cultura planificadora, al menos no tan desarrollada como España, no llevando esta actividad hasta las cotas del nivel más acertado para la ejecución de la misma como son: los Entes locales de gestión. En ambos casos, insistiendo más en la gestión italiana que en la española, por serle más necesario, sugerimos la utilización continua y meditada del uso de la técnica del Benchmarking; proceso sistemático y estructurado utilizado especialmente por las empresas para comparar las actuaciones con las prácticas de las mejores empresas referentes, siguiendo una metodología para evaluar productos, servicios y desempeño. En el caso de los Organismos Locales de Turismo la comparación puede servir para detectar los principales temas a abordar a través de la experiencia de destinos referentes en materia turística. Es importante destacar que se puede realizar tomando las mejores prácticas de otros organismos, ya sean locales, provinciales, nacionales, o incluso internacionales, como sería este caso. BIBLIOGRAFÍA A ACERENZA, M. A.: ¿Planificación estratégica del turismo Esquema Metodológico¿, Revista Estudios Turísticos, nº 85, 1984, AGUADO i CUDOLÁ, V.: El impacto de la Directiva de Servicios en las Administraciones Públicas: aspectos generales y sectoriales, Atelier, Barcelona, 2012. AJA FERNÁNDEZ, E..: ¿La devolution a Escocia, Gales e Irlanda del Norte¿, en Informe Pi i Sunyer sobre el desarrollo autonómico y la incorporación de principios de la Unión Europea, Fundación Carles Pi y Sunyer d¿estudis autonòmics i locals, Barcelona, 2003. 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