" Veste" y realidad de los derechos estatutarios

Referencias bibliográficas

• La STC 31/2010, de 28 de junio, tras casi cuatro años a lo largo de los cuales el Tribunal se ha visto sometido a grandes tensiones de procedencia tanto externa como interna, ha resuelto el recurso de inconstitucionalidad presentado por más de cincuenta Diputados del Grupo Parlamentario Popular contra un numeroso grupo de preceptos del Estatuto de Autonomía de Cataluña, núm. 8045/2006 (BOE núm. 241, 9 de octubre de 2006); cuando este trabajo se redacta-verano de 2010-queda aún pendiente de resolución el recurso de inconstitucionalidad planteado por el Defensor del Pueblo contra determinados preceptos y el Título I del mismo Estatuto, núm. 8675/2006 (BOE núm. 248, 17 de octubre de 2006), así como los pre sentados por los Gobiernos de Murcia, La Rioja, Illes Balears y la Generalitat Valenciana, de menor alcance.
• La propuesta de reforma del Estatuto de Autonomía de Castilla-La Mancha, presentada ya en la VIII Legislatura y reiterada en la IX (1/04/2008), ha sido finalmente retirada el 13 de mayo de 2010. La propuesta de reforma del Estatuto de Autonomía de la Comunidad Autónoma de Extremadura, presentada el 28/09/2010, continúa su tramitación. Esta propuesta no incluye una declaración de derechos, remitiéndose con carácter general a los establecidos en la Constitución, en el Estatuto o en la legislación, especialmente al de participación. Sí establece un precepto conteniendo los principios rectores de los poderes públicos extremeños.
• La STC 247/2007 resuelve el recurso de inconstitucionalidad interpuesto por el Gobierno de la Comunidad Autónoma de Aragón contra el art. 20 de la LO 1/2006, de 10 de abril, de reforma de la LO 5/1982, de 1 de julio, del Estatuto de Autonomía de la Comunidad Valenciana, por el que se da nueva redacción a su art. 17.1. Por su parte, la STC 249/2007, con remisión total al contenido doctrinal de esta Sentencia, resuelve el recurso de inconstitucionalidad interpuesto por el Consejo de Gobierno de la Junta de Comunidades de Castilla-La Mancha contra el mismo precepto.
• Los grandes términos del debate quedaron plasmados de manera paradigmática en la polémica que mantuvieron L. M. DÍEZ-PICAZO y F. CAAMAÑO en la Revista Española de Derecho Constitucional. El primero de los autores publicó en el núm. 78, 2006, págs. 63-75, un artículo cuyo título ya auguraba una posición negativa que era representativa de todo un sector doctrinal: «¿Pueden los Estatutos de Autonomía declarar derechos, deberes y principios?»; la contestación del segundo, ya en su título, no era menos significativa y representativa del sector doctrinal opuesto: «Sí, pueden (declaraciones de derechos y Estatutos de Autonomía)».
• Este artículo fue replicado por DÍEZ-PICAZO: «De nuevo sobre las declaraciones estatutarias de derechos: respuesta a Francisco Caamaño» (núm. 81, 2007, págs. 63-70).
• Previamente, fruto de un debate académico en el CEPC, los trabajos de Paloma BIGLINO, Víctor FERRERES y Marc CARRILLO, publicados en el libro Derechos, deberes y principios en el nuevo Estatuto de Autonomía de Cataluña (Madrid, CEPC, 2006), fijaban los principales puntos de análisis y de desacuerdo en la materia.
• A los numerosos estudios previos, de los que sería imposible dar cuenta detallada aquí, publicados conforme las propuestas de reforma iban avanzando o se culminaban, hay que añadir algunos otros estudios que concitaron un nuevo foco de debate una vez publicada la STC 247/2007. De manera especial cabe señalar en este sentido la obra de Germán FERNÁNDEZ FARRERES, ¿Hacia una nueva doctrina constitucional del Estado autonómico? (Comentario a la STC 247/2007, de 12 de diciembre, sobre el Estatuto de Autonomía de la Comunidad Valenciana), Cizur Menor (Navarra), Thomson-Civitas, 2008, un documentado y elaborado compendio de críticas a la doctrina del Tribunal Constitucional, partiendo de una postura negativa, en el tema que nos concierne, a la posibilidad de la inclusión en los Estatutos de declaraciones de derechos. Otros importantes trabajos han ido viendo la luz después, profundizando en esta materia, cuya cita obviamos en este momento para no ser innecesariamente prolijos, muchos de los cuales aparecerán citados en otros pasajes de este estudio. La Sentencia va acompañada de cinco votos particulares discrepantes formulados por los Magistrados Vicente Conde Martín de Hijas, Javier Delgado Barrio, Roberto García-Calvo Montiel, Jorge Rodríguez-Zapata Pérez y Ramón Rodríguez Arribas.
• Las críticas a esta decisión del Tribunal, desde una perspectiva favorable a las declaraciones de derechos estatutarios y a su consideración como verdaderos derechos, no se hicieron esperar. Entre los numerosos estudios disponibles, remito a los siguientes: M. Á. CABELLOS ESPIÉRREZ, «La relación Derechos-Estado autonómico en la Sentencia sobre el estatuto valenciano», Revista de Estudis Autonòmics i Federals, núm. 7, octubre de 2008.
• T. DE LA QUADRA JANINI, «El régimen jurídico de los derechos sociales estatutarios. Reflexiones tras la STC 247/2007, de 12 de diciembre», Revista General de Derecho Constitucional, núm. 5, 2008.
• F. LÓPEZ MENUDO, «Los derechos sociales en los Estatutos de Autonomía», Administración de Andalucía, Revista Andaluza de Administración Pública, núm. 73, 2009.
• Vid. también mi estudio crítico de esta Sentencia, «Los derechos estatutarios no han sido tomados en serio (a propósito de la STC 247/2007, de 12 de diciembre, sobre el Estatuto de Autonomía de la Comunidad Valenciana», Revista Española de Derecho Constitucional, núm. 85, enero-abril 2009, de cuyos planteamientos es obviamente tributario, en buena parte, el presente artículo.
• Este pasaje del FJ 15 c) de la STC 247/2007 condensa la argumentación del Tribunal a este respecto: «En efecto, este precepto constitucional [se refiere al art. 147.2 d)] habilita a los Estatutos de Autonomía para atribuir competencias a las Comunidades Autónomas, correspondiendo a los órganos de autogobierno de éstas su ejercicio, lo que les permite configurar sus propias políticas, determinando con ello, como hemos afirmado en el fundamento jurídico 14, la existencia de verdaderos derechos públicos subjetivos de los ciudadanos. Partiendo de este dato, nada impide que el Estatuto de Autonomía, en cuanto norma institucional básica de la Comunidad Autónoma, al atribuir las competencias que han de ejercer los poderes públicos autonómicos, les impongan, de modo directo, criterios o directrices para su ejercicio o que lo hagan, de modo indirecto, mediante la formalización de enunciados o declaraciones de derechos a favor de los particulares. Se trata, en ambos casos, de mandatos al legislador y restantes poderes públicos autonómicos, imponiéndoles prescripciones que son vinculantes para los mismos con independencia de la veste de que se revistan. En todo caso, lo relevante es que dichos mandatos deberán estar conectados con una materia atribuida como competencia por el Estatuto y que, aunque vinculen efectivamente a los poderes públicos de la Comunidad Autónoma, necesitarán para adquirir plena eficacia del ejercicio por el legislador autonómico de la competencia normativa que le es propia, de manera que el principio o derecho enunciado carecerá de justiciabilidad directa hasta que se concrete, efectivamente, su régimen jurídico, pues sólo entonces se configurarán los consiguientes derechos subjetivos de los ciudadanos, al integrarse por dicho legislador las prescripciones constitucionales que han de ser necesariamente salvaguardadas (arts. 81.1 y 149.1 CE). Por tanto, en el ámbito de lo dispuesto por el art. 147.2 d) CE, los Estatutos de Autonomía no pueden establecer por sí mismos derechos subjetivos en sentido estricto, sino directrices, objetivos o mandatos a los poderes públicos autonómicos. Por ello, cualquiera que sea la literalidad con la que se expresen en los estatutos, tales prescripciones estatutarias han de entenderse, en puridad, como mandatos a los poderes públicos autonómicos, que, aunque les vinculen, sólo pueden tener la eficacia antes señalada. Lo dicho ha de entenderse sin perjuicio, claro está, de que tales prescripciones estatutarias, como todas las otras contenidas en los Estatutos, habrán de ser tomadas en consideración por este Tribunal Constitucional cuando controle la adecuación de las normas autonómicas al correspondiente Estatuto. »
• Constata así el Tribunal en el FJ 15 b) de la STC 247/2007 que «... es claro que esta capacidad que la Constitución reconoce a los Estatutos de Autonomía para ordenar la organización y funcionamiento de sus Cámaras legislativas dentro del marco constitucional, tiene efectos en los ciudadanos, determinando con ello la posible existencia de verdaderos derechos subjetivos (así, respecto del sufragio activo y pasivo). Asimismo, en relación con las instituciones autonómicas de autogobierno, pero en una perspectiva diferente, se constata que los derechos de participación y acceso a los cargos públicos también están determinados por las disposiciones estatutarias [...] De cuanto hemos expuesto hasta aquí cabe concluir que también respecto de lo establecido en el art. 147.2 c) CE se desprende que son los Estatutos, precisamente, la concreta fuente constitucionalmente prevista para dotar de sentido y alcance material a la institución de que se trate con la orientación que cada uno de ellos considere adecuada dentro del marco de la Constitución. De este modo, dichas regulaciones estatutarias, llamadas constitucionalmente a producir una vinculación directa de los poderes públicos de la Comunidad, pueden generar también verdaderos derechos subjetivos».
• «Ahora bien, bajo la misma categoría "derecho" pueden comprenderse realidades normativas muy distintas, y será a éstas a las que haya de atenderse, más allá del puro nomen, para concluir si su inclusión en un Estatuto es o no constitucionalmente posible. En efecto, ya en la propia Constitución bajo el término "derecho" se comprenden tanto verdaderos derechos subjetivos como cláusulas de legitimación para el desarrollo de determinadas opciones legislativas, si bien en ambos casos se trata siempre, al cabo, de mandatos dirigidos al legislador, bien imponiéndole un hacer o una omisión que se erigen en objeto de una pretensión subjetiva exigible ante los Tribunales de justicia; bien obligándole a la persecución de un resultado sin prescribirle específicamente los medios para alcanzarlo y sin hacer de esa obligación el contenido de ningún derecho subjetivo, que sólo nacerá, en su caso, de las normas dictadas para cumplir con ella. » (STC 31/2010, FJ 16).
• Ley Orgánica 1/2006, de 10 de abril; Ley Orgánica 6/2006, de 19 de julio; Ley Orgánica 1/2007, de 28 de febrero; Ley Orgánica 2/2007, de 19 de marzo; Ley Orgánica 5/2007, de 20 de abril; Ley Orgánica 14/2007, de 30 de noviembre, respectivamente.
• Ya en los preámbulos de algunos Estatutos encontramos referencias a la igualdad (así, los Estatutos andaluz, balear y catalán). También en el Título Preliminar (o, en su caso, en el Título I) de algunos Estatutos se contienen disposiciones normativas que toman en consideración la igualdad: EA, arts. 1.2 y 10.1 y 2; EC, arts. 4.2 y 3; EAr, art. 20 a); ECL, art. 8.2. Se utiliza la fórmula referencial a la igualdad en relación con: los derechos en el ámbito educativo (EC, art. 21; EA, art. 21; EB, art. 26); los derechos en el ámbito de la salud (EC, art. 23, EAr, art. 14; ECL, art. 13.2); los derechos en el ámbito de los servicios sociales (EC, art. 24; EA, art. 23.1; ECL, art. 13.3); el derecho de acceso a la vivienda (EA, art. 25); el derecho de acceso a los servicios públicos y servicios económicos de interés general o de calidad (EC, art. 30.1; EAr, art. 16.1); el derecho al acceso al empleo público [EA, art. 26.1 b); EB, art.14.2; ECL, art. 12 e)]; el medio ambiente y los recursos naturales (EC, art 27; EA, art. 28; EAr, art. 18.1); el derecho a participar en los asuntos públicos (EC, art. 29.1; EA, art. 30.1; EB, art. 15.2; EAr, art. 15.1); el derecho de acceso a la cultura (EA, art. 33; EB, art. 18.1, EAr, art. 13; ECL, art. 13.10); y el derecho al trabajo (EV, art. 80).
• Los nuevos Estatutos reformados han sido especialmente sensibles a la necesidad de profundización en la igualdad de género, de manera confluente con la evolución reciente de la normativa internacional, estatal, europea y propiamente autonómica en la materia. Cabe constatar así una regulación especialmente amplia de la igualdad de género en los nuevos Estatutos, si bien ésta es ciertamente desigual entre ellos tanto en la amplitud como en la intensidad con la que se abordan las temáticas a las que la igualdad se refiere. Vid., en este sentido, y entre otros preceptos, EA, arts. 10.2, 14, 15, 105.2, 107, 135; EC, arts. 4.2 y 3, 56.3; EV, arts. 10.3, 11; EB, art. 17; EAr, arts. 12, 15.1, 20 a) y 24 c); ECL, arts. 8.2, 11.3 y 14.
• EC, art. 40.8; EB, art. 17.3; EAr, arts. 12.1 y 24 d); ECL, art. 14; EA, art. 14. EL Estatuto andaluz, además de esta cláusula antidiscriminatoria, contempla un específico derecho de toda persona «a que se respete su orientación sexual y su identidad de género», previendo la obligación de los poderes públicos autonómicos de promover políticas para garantizar el ejercicio de este derecho (art. 35).
• Véanse también, para un mayor detalle en relación con la promoción de la igualdad entre mujeres y hombres, EA, arts. 10.3.1.o, 37.1.11, 167, 174; EC, arts. 40.2 y 41.1 y 2 y 4, 45.3; EAr, arts. 12.2, 24 c) y 26; EB, arts. 16.3 y 17.2; EV, arts. 10.2, 80.1 y 3; ECL, art. 14.2.
• EA, art. 16; EC, arts. 41.3 y 153 c); EAr, arts. 30 y 71.37; EB, arts. 16 y 22; EV, arts. 10.3 y 16; ECL, arts.14.2 y 70.1.11.
• EV, art. 9.4; EC, art. 29; EA, art. 30; EB, art. 15; EAr, art. 15; ECL, art. 11.
• EA, art. 30.2.
• EAr, art. 4.3.
• Esta perspectiva ya puede percibirse, además de en los preceptos que con una u otra formulación vienen a reproducir la cláusula del art. 9.2 CE, en algunas disposiciones de ca rácter igualmente general por referirse a objetivos básicos de la Comunidad Autónoma o a principios rectores (EV, art. 1.3; EA, art. 10.19; EC, art. 43; ECL, art. 17.24).
• Entre otros preceptos, a modo de ejemplo, EC, arts. 21.8, 28.2; EA, art. 27; EAr, art. 17; EB, arts. 14, 26.
• EC, art. 20; EA, art. 20. Vid. también, con otra formulación más contenida, EB, art. 25; EAr, art. 14; ECL, art. 13.2 f).
• EV, art. 53.
• EAr, art. 21.
• EC, art. 21; EA, art. 21; EB, art. 26; ECL, art. 13.
• EA, art. 21.5. Por otra parte, los Estatutos catalán y andaluz se refieren al principio del «carácter laico» de la enseñanza pública, a cuyos efectos se ha incorporado, a modo de salvedad que enmarque constitucionalmente de manera adecuada y no problemática la asunción de este principio, la referencia a que los poderes públicos de la Comunidad garanticen el derecho de los padres para que sus hijos reciban la formación religiosa y moral que esté de acuerdo con sus propias convicciones; referencia a la postre jurídicamente innecesaria, puesto que este derecho operaría en cualquier caso con toda su intensidad desde lo dispuesto por la propia Constitución en el artículo 27.3 y lo que en el mismo sentido establecen los convenios internacionales ratificados por España en materia de derechos, refiriéndose el carácter «laico» a que la enseñanza pública no puede ser confesional. En el caso andaluz es aún más llamativa la fórmula de encuadre del mencionado principio, generada por las necesidades del consenso, ya que se recurre incluso en un párrafo aparte a otra referencia a que los poderes públicos tendrán en cuenta las creencias religiosas de la confesión católica y de las restantes confesiones existentes en la sociedad andaluza. Evidentemente, nada vienen a añadir estas menciones a lo que ineludiblemente se desprende ya del artículo 16 de la Constitución al establecer el carácter aconfesional del Estado. Así lo había sostenido en un trabajo previo, «Derechos, deberes y principios rectores», en F. BALAGUER (coord.), El nuevo Estatuto de Andalucía. Madrid, Tecnos, 2007, pág. 30, y, como cabía esperar, en este mismo sentido se ha pronunciado finalmente el Tribunal Constitucional en la STC 31/2010 (FJ 20).
• EC, art. 31; EA, art. 32; EB, art. 28, EAr, art. 16; ECL, art. 12, que lo contempla dentro del ámbito conceptual del derecho a una buena administración. También se especifica un derecho a la confidencialidad de los datos relativos a la salud (al contemplar la regulación general) y a la de las características genéticas en el ámbito de los derechos relacionados con la salud [EA, art. 22.2 j)]. Vid. sobre esta materia mi trabajo «Derecho a la protección de datos personales», en F. BALAGUER CALLEJÓN (dir.), Luis ORTEGA ÁLVAREZ, Gregorio CÁMARA VILLAR y José Antonio MONTILLA MARTOS (coords.): Reformas Estatutarias y Declaraciones de Derechos, Instituto Andaluz de Administración Pública, Sevilla, 2008, págs. 321-333.
• EV, art. 10.3; EB, art, 16.3; EC, art. 25; EA, art. 26; EB, art. 27; ECL, art. 13.4. También los Estatutos catalán y andaluz se refieren a los derechos de las organizaciones sindicales y empresariales a ejercer sus funciones en los ámbitos que les son propios de acuerdo con la Constitución (arts. 25.5 y 26.2, respectivamente).
• EC, art. 30.1; EAr, art. 16.1.
• EC, art. 21.1 y 6; EA, art. 21.3.3, 6 y 7; EB. art. 261.2 y 5; ECL, art. 13.1, para el ámbito educativo; EC, art. 25.1; EA, art. 26.1 a); EB, art. 27.1, para el ámbito laboral; EC, art. 23.1; EA, art. 22.2 a); EAr, art. 14.1; EB., art. 25.2, para el ámbito sanitario; EC, art. 22.1; EA, art. 33; EB, art. 18.1; EAr, art.13.1; ECL, art. 13.10, para el ámbito cultural; EC, art. 24.1; EA, art. 23.1; ECL, art. 13.3, para el ámbito de los servicios sociales; EA, art. 29; EB, art. 14.4, para el ámbito de la Administración de Justicia.
• EV, art. 9.1; EB, art. 14.1.
• Así, por ejemplo, EA, art. 31 y ECL, art. 12 c).
• «Derecho a una buena administración: 1. Toda persona tiene derecho a que las instituciones, órganos y organismos de la Unión traten sus asuntos imparcial y equitativamente y dentro de un plazo razonable. 2. Este derecho incluye en particular: a) el derecho de toda persona a ser oída antes de que se tome en contra suya una medida individual que la afecte desfavorablemente; b) el derecho de toda persona a acceder al expediente que la concierna, dentro del respeto de los intereses legítimos de la confidencialidad y del secreto profesional y comercial; c) la obligación que incumbe a la Administración de motivar sus decisiones».
• EAr, art. 16.2; EV, art. 9; EC, art. 30; EA, art. 31; EB, art. 14; ECL, art. 12.
• EV, art. 10.2 y 3; EB, art. 16.2 y 3.
• EC, art. 37.2.
• EC, art. 16; EA, art. 17; ECL, art. 13.7 in fine.
• EV, art. 10.3; EB, art. 16.3; EC, art. 17; EA, art. 18; ECL, art. 13.6.
• EV, art. 10.3; EC, art. 18; ECL, art. 13.6; EA, art. 19.
• EV, art.10.3; EA, art. 24; ECL, art. 13.8.
• En algunos Estatutos, con una u otra formulación, se proclama la garantía general del derecho a la prevención y a la protección de la salud mediante el acceso en condiciones de igualdad a las prestaciones de un sistema sanitario público, incluyendo en ocasiones una referencia a la gratuidad de las mismas (EB, art. 25.1; EC, art. 23.1; EA, art. 22.1; EAr, art. 14.1; ECL, art. 13.2). Por otra parte se reconocen los siguientes derechos: a la información sobre los servicios a los que los usuarios pueden acceder y los requisitos para utilizarlos; al consentimiento informado sobre los tratamientos y sus riesgos; a acceder a la historia clínica propia y a la confidencialidad de los datos; al conocimiento y al cumplimiento de un plazo dentro del cual ha de serle aplicado un tratamiento; a ser informados de los derechos que les asisten y a no padecer tratamiento o práctica degradante; a un adecuado tratamiento del dolor y a cuidados paliativos; a la elección de médico y de centro sanitario; al consejo genético y a la medicina preventiva; a una segunda opinión facultativa; a disponer de asistencia geriátrica especializada; y el derecho de las personas con enfermedad mental, las que padezcan enfermedades crónicas e invalidantes y las que pertenezcan a grupos sanitariamente considerados como de riesgo, a actuaciones y programas sanitarios especiales y preferentes (EB, art. 25.2; EC, 23.3; EA, art. 22.1 c); EAr, art. 14.2; ECL, art. 13.2; EB, art. 25.2; EC, art. 23.3; EA, art.22.1 d); EAr, art. 14.3; ECL, art. 13.2 e); EB, art. 25.2; EC, art. 23.3; EA, art. 22.1 j); ECL, art. 13.2 a); EB, art. 25.3; EA, art. 22.1 g); ECL, art. 13.2 b); EB, art. 25.3; EA, art. 22.1 c) y e); EAr, art. 14.2; EB, art. 25.4; EA, art. 22.2 i); ECL, art. 13.2 f); EC, art. 23.2; EA, art. 22.2 b); EAr, art. 14.1; ECL, art. 13.2 c); EA, art. 22.2 f); EA, art. 22.2 h); ECL, art. 13.2 d); EA, art. 22.2 k); EA, art. 22.3; ECL, art. 13.2 in fine).
• EA, art. 22.2 a) y e), respectivamente.
• EV, art. 15; EB, art. 21; EC, art. 24; EA, art. 23; ECL, art. 13.3 y 9; EAr, art. 23.1.
• EAr, art. 27; ECL. art. 16.12 y 14; EV, art. 16; EB, art. 22; EC, art. 26; EA, art. 25.
• EV, art. 9.5; EB, art. 14.5; ECL, art. 16.16; EC, arts. 28 y 34; EA, art. 27; EAr, art. 17.
• ECL, art. 16.15; EV, art. 17; EB, art. 23; EC, art. 27; EAr, art. 18; EA, art. 28; EB, art. 18.1; EC, art. 22.
• EB, art. 18.1; EC, art. 22; EA, art. 33; EAr, art. 13.1; ECL, art. 13.10; EB, art. 18.2; EV, arts. 9.4 y 12.
• EC, art. 6.2; EV, art. 6.2 y 4; EB, art. 2. Vid. también EC, arts. 32, 33.1, 2 y 5, 34, 35 y 36.1.
• EAr, art. 7.3.
• EV, art. 17.1 y 2; EAr, art. 19.1.
• EA, arts. 10.7.o, 37, 197.3 y 201; ECL, art. 75.5.
• EA, art. 34; EV, art. 19.2; EC, art. 53; EB, art. 29; EAr, art. 28.2; ECL, art. 16.21.
• Paradigmáticamente, el Estatuto de Cataluña dedica todo un Capítulo del Título I, el V (arts. 39 a 54), a los principios rectores. Por su parte, el Estatuto de Andalucía dedica a los principios rectores el Capítulo III del Título I, integrado por un único y extenso artículo, el 37. El Estatuto de Aragón les dedica también el Capítulo II del Título I (arts. 20 a 31). El Estatuto de Castilla y León establece igualmente un Capítulo específico en su Título I, el IV, integrado por el art. 16. En el caso de los Estatutos de la Comunidad Valenciana y de las Islas Baleares, se establece en una disposición, de manera genérica, la defensa y promoción por las instituciones de la Comunidad de los derechos sociales, remitiendo a la ley la regulación de una «Carta de Derechos Sociales» que ha de contener «el conjunto de los principios, derechos y directrices» que informen la actuación pública de la Generalitat y las Administraciones Públicas, respectivamente, en el ámbito de la política social (EV, art. 10.2; EB, art. 16.2). Debido a la extensión y complejidad de su formulación omitimos las referencias al contenido preciso de cada uno de ellos y a los preceptos en los que se establecen.
• Los preceptos estatutarios que la contemplan disponen, en efecto, con un tenor similar a lo establecido en el artículo 53.3 de la Constitución, que el reconocimiento y protección de los principios rectores de las políticas públicas informará las normas legales y reglamentarias, la práctica judicial y la actuación de los poderes públicos, pudiendo ser alegados o exigibles ante los jueces y tribunales de acuerdo con lo que dispongan las leyes que los desarrollen. En definitiva, se trata de las mismas garantías que el texto constitucional establece para los principios rectores de la política social y económica del Capítulo III del Título I y, por tanto, plantean sustancialmente las mismas cuestiones y problemas que derivan del hecho de que se trate de normas directrices para la acción de los poderes públicos (vid. EC, art. 39.2 y 3; EA, art. 40.1; ECL, art. 17.3).
• Para un análisis más detallado de estas cuestiones remito a mi trabajo «Titulares de los derechos y destinatarios de las políticas públicas», en F. BALAGUER CALLEJÓN (dir.), L. ORTEGA ÁLVAREZ, G. CÁMARA VILLAR y J. A. MONTILLA MARTOS (coords.), Reformas estatutarias y Declaraciones de Derechos, Sevilla, Junta de Andalucía, Consejería de Administración Pública, Instituto Andaluz de Administración Pública, 2008.
• Vid. igualmente N. M. GARRIDO CUENCA, «La titularidad de los derechos sociales y de ciudadanía en los nuevos Estatutos de autonomía, y en particular del extranjero», ponencia presentada en el IV Congreso de la Asociación de Profesores de Derecho Administrativo (AEPDA), Valladolid, 6 y 7 de febrero de 2009.
• EC, art. 37.2 y 3; EA, art. 38.1; EV, art. 10.2; ECL, art. 17.2; EAr, arts. 43.1 y 44.1; EB, art. 49.1.
• EC, art. 37.1; ECL, art. 17.1; de manera más expresa, EA, art. 38.1.
• EA, art. 38.1; EC, art. 37.1; ECL, art. 17.1.
• EC, art. 37.1; EA, art. 38; ECL, art. 17.1.
• Así, el EC, art. 38.2; el EA se refiere genéricamente en el art. 39 a un «recurso ante la jurisdicción correspondiente, de acuerdo con los procedimientos que establezcan las leyes procesales del Estado»; el ECL se refiere en su art. 17.1 a su exigibilidad en sede judicial «bajo las condiciones legalmente establecidas».
• EC, arts. 38 y 76.2 y 4.
• EB, art. 13.2; EV, art. 8.2; EAr, art. 11.3.
• EC, arts. 78 y 79; EA, arts. 41 y 128; EB, art. 51; EV, art. 38; ECL, art. 18; EAr, arts. 59 y 60.
• F. BALAGUER CALLEJÓN: «Derechos, principios y objetivos en los Estatutos de Autonomía reformados», Anuario Jurídico de La Rioja, núm. 13, 2008, pág. 22.
• Vid. en este sentido las abundantes y certeras observaciones que al respecto realiza F. LÓPEZ MENUDO en su denso y esclarecedor trabajo «Los derechos sociales en los Estatutos de Autonomía», Administración de Andalucía. Revista Andaluza de Administración Pública, núm. 73/2009, especialmente págs. 73-94.
• G. CÁMARA VILLAR, «Los derechos estatutarios no han sido tomados en serio (a propósito de la STC 247/2007, de 12 de diciembre, sobre el Estatuto de Autonomía de la Comunidad Valenciana)», cit., pág. 289.
• M. Á. APARICIO y M. BARCELÓ, «Los derechos públicos estatutarios», en M. Á. APA RICIO (ed.), J. M. CASTELLÁ y E. EXPÓSITO (coords.), Derechos y principios rectores en los Estatutos de Autonomía, Barcelona, Atelier, 2008, pág. 20.
• Vid., en este sentido, SSTC 154/2005, FFJJ 4 y 5, 247/2007, FJ 6, y 31/2010, FFJJ 3 y 17.
• Vid., en este sentido, STC 173/1998, FJ 9, contendiendo una doctrina reiterada en las SSTC 54/2002, 109/2003 y 178/2004.
• Vid., por todos, G. FERNÁNDEZ FARRERES, ¿Hacia una nueva doctrina constitucional del estado autonómico?, págs. 123-128.
• F. LÓPEZ MENUDO, «Los derechos sociales en los Estatutos de Autonomía», Administración de Andalucía. Revista Andaluza de Administración Pública, especialmente págs. 148-150.
• Remitimos sobre esta materia al estudio de J. A. MONTILLA, «La legislación básica tras las reformas estatutarias», Revista Española de Derecho Constitucional, núm. 78, septiembre-diciembre de 2006, págs. 105-150.
• Arts. 37.4 EC; 13 EA; 8.3 ECL; 6.3 EAr; 13.3 EB.
• Remitimos sobre estos aspectos a los trabajos de F. BALAGUER CALLEJÓN, «La refor ma del Estatuto de Andalucía», en V. GARRIDO MAYOL (dir.), A. CATALÁ I BAS y F. GARCÍA I MENGUAL (coords.), Modelo de Estado y reforma de los Estatutos, Cátedra de Derecho Autonómico, Fundación Profesor Manuel Broseta-Universitat de Valencia, 2007.
• «Constitucionalismo Multinivel y Derechos Fundamentales en la Unión Europea», en Teoría y metodología del Derecho, Estudios en Homenaje al Profesor Gregorio Peces-Barba, vol. II, Madrid, Dykinson.
• F. BALAGUER, «La Riforma dello Statuto di autonomia dell'Andalusia nel contesto della pluralità di spazi costituzionali di ambito europeo», en Regionalismi e Statuti. Le riforme in Spagna e Italia, a cura di Silvio Gambino, Guiffrè Editore, Milano, 2008, pp. 137-170.
• J. M. PORRAS RAMÍREZ, «El mandato de interpretación, desarrollo y aplicación de los derechos, deberes y principios rectores conforme a la Constitución, el Derecho Europeo y las normas internacionales», en F. BALAGUER CALLEJÓN (dir.), L. ORTEGA ÁLVAREZ, G. CÁMARA VILLAR y J. A. MONTILLA MARTOS (coords.), Reformas estatutarias y Declaraciones de Derechos, Sevilla, Junta de Andalucía, Consejería de Administración Pública, Instituto Andaluz de Administración Pública, 2008.
• J. M. CASTELLÁ ANDREU, «Hacia una protección "multinivel" de los derechos en España. El reconocimiento de los derechos en los estatutos de autonomía de las Comunidades Autónomas», Boletín Mexicano de Derecho Comparado, núm. 120, 2007.
• M. APARICIO VILHELMI y G. PISARELLO, «El reconocimiento de derechos, deberes y principios en los Estatutos de Autonomía: ¿hacia una comprensión multinivel o en red de la protección de los derechos?», El Clip, núm. 42, 2007.
• Las previsiones de los arts. 3.2, 4.2, 69.5, 145.2, 149.1.29, 152.1, 152.3 y 156.2, y disposiciones adicionales primera y cuarta.
• STC 247/2007, FJ 11.
• STC 247/2007, FJ 12.
• En este punto cabe puntualizar que el derecho de participación política, necesario para la concretización democrática del autogobierno de cada CA, es complementado en su específica proyección institucional por cada Estatuto y por la correspondiente legislación autonómica.
• Como ha establecido el TC en su doctrina al respecto, «... si el legislador estatutario, simplemente, reprodujera los derechos constitucionales (aunque como ha señalado este Tribunal en reiteradas ocasiones, no es técnicamente correcto transcribir en las leyes los preceptos constitucionales: STC 76/1983, de 5 de agosto, FJ 23; en igual sentido, STC 118/1996, de 27 de junio, FJ 12, entre otras) lo relevante desde la perspectiva de su constitucionalidad será el alcance de dicha reproducción. En tal sentido, si el legislador estatutario va más allá de la mera reproducción e incide en los derechos fundamentales, tales previsiones [...] sólo serán legítimas si, además, guardan relación con alguna de las competencias asumidas por la Comunidad Autónoma, incurriendo en inconstitucionalidad en caso contrario» [STC 247/2007, FJ 15 d)].
• Vid. especialmente los FFJ 6 y 15 d) de la STC 247/2007 y los antes citados de la STC 31/2010.
• FFJ 13 y 14.
• Muy significativamente razona el Tribunal en el FJ 16 de esta Sentencia que del establecimiento de derechos en los estatutos «resulta, naturalmente, un principio de diferenciación que no puede confundirse con la desigualdad o el privilegio proscritos por los arts. 138.2 y 139.1 CE, pues con ella sólo se abunda en la diversidad inherente al Estado autonómico [STC 76/1983, de 5 de agosto, FJ 2 a)] en tanto que implícita en la pluralidad de ordenamientos que, fundamentados y reducidos a unidad en la Constitución, operan sobre ámbitos competenciales diversos en los que actúan potestades legislativas y gubernamentales propias cuyo ejercicio puede legítimamente condicionarse desde la misma norma que define, en concurso con la Constitución, cada uno de esos ámbitos privativos».
• En esta línea se han pronunciado muchos constitucionalistas. Por todos, L. LÓPEZ GUERRA, «La función constitucional y el contenido del Estatuto de Autonomía», en VV. AA., Estudios sobre la reforma del Estatuto, Generalitat de Catalunya, Departament de Relacions Institucionals i Participació. Institut d'Estudis Autonòmics, 2004, págs. 30 y ss..
• M. L. BALAGUER CALLEJÓN, «Reformas estatutarias y reconocimientos de derechos», Revista General de Derecho Constitucional, núm. 3, 2007, págs. 4 y ss.
• L. M. DÍEZ-PICAZO, «¿Pueden los Estatutos de Autonomía declarar derechos?», Revista Española de Derecho Constitucional, págs. 72-73.
• «De nuevo sobre las declaraciones estatutarias de derechos: respuesta a Francisco Caamaño», Revista Española de Derecho Constitucional, pág. 67. Vid. paradigmáticamente el voto particular del Magistrado Javier Delgado Barrio a la STC 247/2007 y la reiteración de esta argumentación en su voto particular a la STC 31/2010.
• Así lo sostuve en mi trabajo «Los derechos estatutarios no han sido tomados en serio (a propósito de la STC 247/2007, de 12 de diciembre, sobre el Estatuto de Autonomía de la Comunidad Valenciana»), Revista Española de Derecho Constitucional, págs. 283 y 284.
• «Los derechos estatutarios no han sido tomados en serio (a propósito de la STC 247/2007, de 12 de diciembre, sobre el Estatuto de Autonomía de la Comunidad Valenciana) », Revista Española de Derecho Constitucional, págs. 275 y ss.
• J. A. MONTILLA MARTOS, «El debate sobre las declaraciones de derechos y principios rectores de las políticas públicas autonómicas en los Estatutos». En el texto final con los resultados del Proyecto de Investigación DCHD3.07/088: Derechos, deberes y principios rectores en el nuevo Estatuto de Autonomía para Andalucía, G. CÁMARA VILLAR (IP), F. BALAGUER CALLEJÓN, J. A. MONTILLA y Á. RODRÍGUEZ, Fundación Centro de Estudios Andaluces, Junta de Andalucía, 2008, pág. 17. Puede consultarse en la página Web del Centro, http://www.centrodeestudiosandaluces.es.
• Ludwig WITTGENSTEIN, Tractatus logico philosophicus, 2.033.
• Vid. mi trabajo «Derechos, deberes y principios rectores», en F. BALAGUER (coord.), El nuevo Estatuto de Andalucía, cit., pág. 25.
• J. F. SÁNCHEZ BARRILAO, «La garantía jurisdiccional de los derechos estatutarios», en F. BALAGUER CALLEJÓN (dir.), L. ORTEGA ÁLVAREZ, G. CÁMARA VILLAR y J. A. MONTILLA MARTOS (coords.), Reformas Estatutarias y Declaraciones de Derechos, Instituto Andaluz de Administración Pública, Sevilla, 2008, págs. 125-126. A modo de ejemplo, que asumimos para no ser innecesariamente prolijos, este mismo autor identifica algunos de los derechos del EA que claramente permiten su justiciabilidad directa: entre otros, refiriéndonos sólo a los incardinables en el ámbito competencial, la igualdad de género, art. 15; los derechos de las parejas de hecho, art. 17.2; el derecho a declarar la voluntad vital anticipada y a recibir un adecuado tratamiento del dolor y cuidados paliativos integrales, art. 20; el derecho de acceso a los centros educativos y al sistema público de ayudas y becas en condiciones de igualdad, la gratuidad de los libros de texto en los centros sostenidos con fondos públicos, art. 20, apartados 3, 4 y 5; el derecho de acceso a todas las prestaciones del sistema de salud andaluz, la libre elección de médico y de centro sanitario, la información sobre servicios, prestaciones y derechos del sistema, el derecho a la información sobre sus procesos de enfermedad, el consejo genético y la medicina preventiva, la garantía de un tiempo máximo para el acceso a los servicios y tratamientos, disponer de una segunda opinión facultativa, confidencialidad de los datos relativos a la salud y características genéticas y acceso al historial clínico, recibir asistencia geriátrica especializada, art. 22.2; derechos relativos al trabajo, en especial el acceso gratuito a los servicios públicos de empleo, art. 26; derecho a la información medioambiental, art. 28.3; derecho a una buena administración (en especial, a recibir una información veraz, al tratamiento de sus asuntos de una manera objetiva e imparcial y a que sean resueltos en un plazo razonable, acceso a los archivos y registros, art. 31; protección de datos, art. 32; y derecho al respeto de la propia orientación sexual e identidad de género, art. 35.
• Remito sobre el tema a G. PISARELLO (ed.), A. GARCÍA MORALES y A. OLIVAS DÍAZ, Los derechos sociales como derechos justiciables: potencialidades y límites, Albacete, Bomarzo, 2009.
• El propio Tribunal ha señalado los límites a la interpretación conforme: dirigirse sólo a establecer el sentido y significación del texto del precepto e inadmisibilidad de una deducción o reconstrucción del mandato normativo contra su sentido evidente (SSTC 11/1981, FJ 4, y 24/2004, FJ 6); no ignorar o desfigurar el sentido de los enunciados legales meridianos (STC 22/1985, FJ 5, y 3417/1993, FJ 2); reconocer el límite del respeto al propio tenor literal de los preceptos (STC 222/1992, FJ 2); no razonar contra su sentido evidente ni manipular los enunciados legales para no usurpar funciones que corresponden al legislador (STC 24/2004, FJ 6) y no provocar así la creación de una norma nueva asumiendo una función de legislador positivo que no corresponde al Tribunal (SSTC 45/1989, FJ 11; 96/1996, FJ 22; 194/2000, FJ 4, y 184/2003, FJ 7, citadas por las SSTC 138/2005, FJ 5, y 235/2007, FJ 7).
• Recuérdese que el limitado objeto de aquella Sentencia era el examen de la consti tucionalidad del art. 20 de la LO 1/2006, de 10 de abril, de reforma de la LO 5/1982, de 1 de julio, del Estatuto de Autonomía de la Comunidad Valenciana, por el que se da nueva redacción a su art. 17.1, en el que se garantizan los derechos de los valencianos y valencianas a disponer de abastecimiento suficiente de agua de calidad, a la redistribución de los sobrantes de aguas de cuencas excedentarias y a gozar de una cantidad de agua de calidad, suficiente y segura, para atender a sus necesidades de consumo humano y para poder desarrollar sus actividades económicas y sociales de acuerdo con la Ley. Del mismo modo, la STC 249/2007 resolvía el recurso interpuesto contra el mismo precepto por el Consejo de Gobierno de la Junta de Comunidades de Castilla-La Mancha, remitiéndose en su integridad al contenido doctrinal de aquella Sentencia.
• F. BALAGUER considera con razón en esta misma línea que posiblemente esta circunstancia ha condicionado aspectos concretos de esta Sentencia, aunque lo relevante de la doctrina en ella contenida es que el legislador estatuyente puede vincular al autonómico mediante la incorporación de los derechos al Estatuto («Derechos, principios y objetivos en los Estatutos de Autonomía reformados», cit., pág. 27).
• Concepción que queda reducida a la posibilidad de su invocación directa ante los órganos judiciales como fundamento de una pretensión en ausencia de un desarrollo legislativo del derecho, sin distinguir la posibilidad de tal invocación en aquellos aspectos en los que el derecho no esté necesitado de desarrollo para su eficacia; no contempla, además, la existencia de otros importantes aspectos de garantía judicial vinculados con el genérico derecho a la tutela judicial efectiva como son: en primer lugar, su pertinencia para la posibilidad de control de actos y disposiciones reglamentarias del Gobierno y la Administración autonómicas que pudieran contradecirlos; en segundo, su potencialidad para la anulación de actos lesivos de los derechos y, eventualmente, para el reconocimiento de situaciones jurídicas individualizadas en las que los particulares puedan haber sufrido tal lesión como consecuencia del funcionamiento de los servicios públicos, debiendo ser indemnizados por ello conforme a lo establecido en la Ley; y, finalmente, la posibilidad de su invocación en sede judicial frente a violaciones originadas por particulares, naturalmente en la medida de la naturaleza de cada derecho. Vid. sobre todo ello, con más detalle, J. F. SÁNCHEZ BARRILAO, «La garantía jurisdiccional de los derechos estatutarios», Reformas Estatutarias y Declaraciones de Derechos, págs. 124-130.
• Por todos, vid. en este sentido, T. DE LA QUADRA-SALCEDO JANINI, «El régimen jurí dico de los derechos sociales estatutarios. Reflexiones tras la STC 247/2007, de 12 de diciembre », cit., especialmente págs. 20 y ss., que distingue la existencia de estas posibilidades deducibles de los enunciados normativos de los derechos: a) derechos estatutarios que son directamente exigibles ante la jurisdicción y respecto de los que ésta se encontraría completamente facultada para garantizarlos completamente; b) derechos directamente exigibles, pero que sólo podrían ser garantizados por la jurisdicción en su contenido mínimo; c) derechos que no podrían ser exigidos ante la jurisdicción ni siquiera con un contenido mínimo, pero que podrían dar pie a exigir una reparación económica a cargo del poder público autonómico; y d) derechos que por su naturaleza no podrían ser exigidos con un contenido pleno o mínimo, ni indirectamente por la vía de la reparación económica.
• Vid., en esta misma perspectiva, F. LÓPEZ MENUDO, «Los derechos sociales en los Estatutos de Autonomía», cit., págs. 81 y ss.; F. BALAGUER considera que todo indica, «si tenemos en cuenta lo establecido en los propios Estatutos de Autonomía, que los derechos estatutarios tienen una capacidad de vinculación cuya modulación sólo puede realizarse en función de las características propias de cada derecho, sin que quepa advertir en la voluntad normativa estatutaria la pretensión de dotarles de una fuerza jurídica de menor entidad, que resulte equiparable a la de los principios de carácter general» («Derechos, principios y objetivos en los Estatutos de Autonomía reformados », cit., pág. 23. Vid. igualmente mi trabajo «Los derechos estatutarios no han sido tomados en serio», Administración de Andalucía. Revista Andaluza de Administración Pública, págs. 288 y ss.).
• FJ 16, útimo párrafo.