Evaluación de la eficacia de la planificación territorial en el litoral mediterráneo andaluzEstudio de casos

Resumen

Presentación, motivación y pertinencia del estudio: La presente investigación ha evaluado la eficacia de los instrumentos de ordenación del territorio en el litoral andaluz. Específicamente, ha analizado críticamente la ejecución y seguimiento de los planes subregionales de ordenación del territorio (PSOT) vigentes en varios ámbitos de la costa mediterránea oriental (el Poniente de Almería, la Costa Tropical de Granada y la Costa del Sol Oriental-Axarquía) a través de la generación de un sistema de indicadores sintéticos, cuantificables y equiparables. Y es que, la ordenación del territorio ha constituido una de las políticas de mayor envergadura de la Administración andaluza desde que esta asumiese sus competencias en 1981.Superada la fase de institucionalización jurídica de la materia con su desarrollo normativo e instrumental (donde los planes subregionales se erigieron como las herramientas esenciales de la planificación) ha llegado el momento de valorar su eficacia en la construcción de nuevos modelos de desarrollo en los ámbitos donde se ejecutaron. Se trata, por tanto, de un tema de estudio novedoso y oportuno, que aborda la evaluación de la planificación territorial desde el enfoque holístico e integrado propio de la geografía, superando los estudios parciales realizados convencionalmente desde las perspectivas sectoriales de otras materias (arquitectura, derecho, paisaje, ingeniería). Hipótesis de partida y objetivos generales: La hipótesis de partida que ha sustentado la presente investigación consistía en la ineficacia de los instrumentos de ordenación del territorio desplegados en el litoral mediterráneo andaluz para generar un modelo de desarrollo espacial sostenible, equilibrado, justo y participado en el ámbito. En consecuencia, el objetivo fundamental del estudio ha consistido en testar la premisa inicial acerca de la eficacia de los planes subregionales desplegados en el área de estudio para abordar los desafíos que estos espacios enfrentaban (ambientales, económicos, sociales, políticos, institucionales o paisajísticos). Para ello, hemos examinado exhaustivamente el diseño e implementación de estas herramientas en la costa mediterránea andaluza para, a continuación, evaluar la gestión territorial que han tenido estos PSOT. Posteriormente, todo ello nos ha permitido verificar la eficacia de la ordenación del territorio y sus instrumentos en la orla costera oriental e, incluso, extraer lecciones y enseñanzas para avanzar en la gestión de los próximos retos de esta política en la región. Metodología y etapas de la investigación: Para el desarrollo de la investigación se han empleado diversas fuentes y métodos de trabajo cuantitativos y cualitativos simultáneamente, primando siempre el enfoque geosistémico e integral del territorio propio del holismo geográfico. De este modo, por la complejidad del tema y del ámbito de estudio, se han definido cuatro etapas metodológicas que se han desplegado en diversas fases interrelacionadas: - En la primera, se ha realizado una profusa revisión bibliográfica sobre los paradigmas científicos, enfoques y teorías que se han desarrollado sobre la materia para generar un marco teórico que sustentase la investigación. - En la segunda etapa, revisamos exhaustiva y críticamente las referencias normativas e instrumentales que componían el ordenamiento jurídico de la política territorial en Andalucía desde que asumió las competencias hasta la actualidad, enfatizando en su relación con otras legislaciones sectoriales con incidencia espacial. - A continuación, en la tercera, diagnosticamos las tensiones espaciales que la planificación territorial debía haber resuelto en el litoral mediterráneo andaluz. Esta comenzó con el análisis de los PSOT señalados hasta que identificamos dominios temáticos semejantes en los que estructurar sus principales temas de actuación (qué aspectos motivaron su redacción, qué objetivos perseguían, qué medidas proponían para resolver los conflictos o cuáles de ellas se han ejecutado). Tras ello, realizamos las primeras aproximaciones al área de estudio (salidas a campo) para reconocer los principales procesos y tensiones espaciales derivadas de la ejecución de los planes. Después, comparamos la realidad territorial con los diseños y previsiones de los PSOT a medio plazo, empleando para ello una combinación de fuentes cuantitativos (estadísticas y cartográficas) y cualitativas (realizando entrevistas semiestructuradas a informantes clave). Así, posteriormente, constatamos esa información con nuevas salidas a campo con las que elaboramos una cartografía precisa sobre los conflictos territoriales que se habían derivado de la planificación en el litoral mediterráneo andaluz. - Con todo ello, abordamos la cuarta etapa de la investigación, donde realizamos la evaluación y seguimiento de los PSOT analizados. Esta fase inició con la revisión bibliográfica sobre los conceptos propios de gestión instrumental que nos posibilitó elaborar una macro teórico y metodológico específico sobre esta cuestión. A continuación, realizamos la evaluación de los planes verificando su relevancia y coherencia en una primera fase (evaluación ex ante) y, tras ello, valorando la eficacia de sus mecanismos de control (evaluación in itinere) en la segunda. Así, con el conocimiento obtenido sobre la ejecución de las herramientas en las etapas previas, generamos un sistema de indicadores cuantitativos, comparables y aplicables a otras escalas o territorios, que nos han permitido realizar una revisión crítica sobre la eficacia de los instrumentos de ordenación del territorio en el litoral andaluz con el que extraer lecciones y enseñanzas generales para avanzar en la gestión y operatividad de esta política en la región. Resultados y conclusiones generales: Los resultados obtenidos en la investigación han derivado en las siguientes conclusiones: 1º. En Andalucía, la ordenación del territorio se ha revelado como una política de gran complejidad por su relativa juventud y su concepción como planificación física de los usos del suelo a escala regional, que no ha resultado ser la más adecuada para promover un modelo de desarrollo territorial sostenible y equilibrado. Una situación que se ha agravado por la configuración administrativa del país, donde las Comunidades Autónomas son las responsables de desarrollar la política al ostentar las competencias jurídicas en la materia. 2º. La planificación territorial se ha desarrollado de manera individualizada por cada Comunidad Autónoma y sin una referencia legal a escala nacional, obstaculizando su aplicación y generando disparidades en su implementación en cada región, así como, una evidente falta de coordinación entre los distintos niveles de la Administración involucrados en la gestión del territorio. 3º. Por consiguiente, ante la inexistencia de una óptima planificación territorial, han sido las políticas sectoriales quienes se han encargado de definir e implementar el modelo de desarrollo territorial de la región andaluza. 4º. Todo ello ha generado desconfianza social, técnica y política en los instrumentos de ordenación del territorio, que son percibidos como unos documentos rígidos y poco flexibles, cuya tramitación se torna tediosa por la multitud de procedimientos administrativos que deben solventar y la complejidad burocrática que ello implica. 5º. Además, los hallazgos específicos de la investigación han evidenciado la inoperancia de las herramientas de ordenación del territorio para resolver los conflictos territoriales que obstaculizan la adopción de modelos de desarrollo más sostenibles y coherentes, particularmente en el ámbito costero regional. 6º El plan es concebido como el producto final de la experiencia de ordenación. Es decir, en la Administración regional prevalece la visión finalista de la herramienta que, tras superar el arduo proceso de su elaboración y tramitación, acaba guardado en un cajón redundando en su concepción de planes de papel. 7º. El desconocimiento generalizado que tiene la Administración autonómica acerca de la eficacia que han tenido los instrumentos de planificación implementados en el desarrollo de la región. Y es que, ninguno de los planes analizados en el litoral mediterráneo andaluz ha iniciado el proceso de evaluación y seguimiento de su ejecución. 8º. La conclusión anterior explica que no se hayan puesto en funcionamiento ninguno de los mecanismos de seguimiento y control previstos en los planes subregionales del litoral oriental. 9º. La falta de voluntad política a todos los niveles es una de las causas principales del complejo escenario al que se enfrenta actualmente la ordenación del territorio en Andalucía.