El Banco Central Europeo y su posición constitucional en el Estado y la Unión Europea

Resumen

El Banco Central Europeo (BCE) constituye la manifestación determinante del principio organizativo de la independencia técnica en el laboratorio político-constitucional que supone la Unión Económica y Monetaria (UEM). La presente tesis doctoral recorre las transformaciones que ha experimentado el citado principio organizativo como manifestación del nuevo estatus del BCE. Se sostiene que la pregunta constitucional que se plantea en relación con el objeto de estudio no es tanto cómo reconciliar teóricamente la independencia técnica con el principio democrático (en cuanto que principios organizativos del poder dentro de un contexto jurídico-material que se asume como propio del Estado), sino cómo acomodar, hoy, los dilemas de los Estados constitucionales de la eurozona. En última instancia, el interrogante alude a las contradicciones mismas de la teoría política liberal-democrática que, desde la Modernidad, ha encontrado en el Estado-nación su sociedad política de referencia y ha ordenado el pensamiento constitucional precisamente alrededor de esta unidad territorial. La tesis doctoral se aproxima al objeto de estudio desde un enfoque técnico-jurídico que incluye componentes jurídico-materiales. Por otro lado, se hacen explícitas las asunciones teóricas que han explicado y justificado la existencia jurídica del BCE, al hilo de las repetidas ampliaciones de su principio organizativo (la independencia técnica). Tal propósito lleva a analizar las teorías económicas en las cuales ha comenzado a gestarse una definición comúnmente aceptada de la independencia técnica de la banca central; las explicaciones desde la ciencia económica acerca de lo que (debería) suponer un área monetaria óptima o la determinación de los instrumentos macroeconómicos clásicos (p.ej., el tipo de cambio o la deuda soberana) que le permitieron al Estado ampliar su presupuesto y adaptarse, de este modo, a las distintas demandas sociales que condicionarían su legitimidad interna.. A pesar de advertir sobre el sentido formal o procedimental de las instituciones jurídicas (y en especial del BCE), el discurso teórico se construye esencialmente sobre una definición socio-jurídica del Estado y de su Constitución política. En lo que al BCE atiende, esta tesis identifica de las necesidades materiales de la unión monetaria europea y las consecuencias que dichas necesidades producen sobre el telos originariamente estipulado para el órgano monetario supranacional. La tesis central es que el principio de independencia técnica no es la antítesis del principio democrático; al revés, es un criterio de organización del poder intrínsecamente vinculado al principio democrático, que, en el ámbito de la Unión Europea, ilumina los esfuerzos del Estado constitucional por seguir reproduciéndose como unidad básica de organización del poder político y, a la vez, garantizar su legitimidad en un contexto de mayor complejidad. Desde esta perspectiva, la presión sociopolítica que se ejerce sobre el BCE al menos desde la Gran Crisis Financiera por compensar, a través de su función técnica, aquello que solo puede suplirse por la vía política, es decir, la creación de instrumentos fiscales que aseguren la estabilidad del área monetaria única pone de manifiesto el dilema existencial clásico del Estado-nación: cómo cumplir con eficiencia sus objetivos jurídicos (cada vez más extensos) a fin de garantizar las condiciones de su legitimad, sin diluir por completo su poder político originario. El problema constitucional del BCE deriva precisamente de los condicionantes sociopolíticos que su ambiente (la UEM) proyecta sobre las funciones esencialmente técnicas del órgano monetario. A diferencia de otros momentos de inflexión de la historia contemporánea del Estado constitucional, los países miembros de la eurozona han llegado a un punto límite, puesto que la próxima concesión que se exige hoy para responder a sus dilemas existenciales (i.e., avanzar en la integración fiscal a fin de asegurar la estabilidad del euro y, con ello, la de sus Estados miembros) conllevaría su propia dilución en una organización política federal. Esta tesis doctoral se ordena en cinco capítulos. El primer capítulo identifica el tejido intelectual del principio de independencia técnica y la correlativa concesión metodológica del Estado-nación que le permitiría acomodar, por vez primera, sus dilemas fundacionales (la aceptación de un nuevo principio organizativo, yuxtapuesto al principio democrático). Se pone de manifiesto que el origen de la independencia técnica como criterio legitimador del poder se encuentra en el fenómeno de creciente complejidad social, generado a causa de la revolución tecnológica y frente al cual el Parlamento probaría sus carencias intrínsecas para adaptar su acción normativa. Se exponen la cosmovisión ordoliberal de la relación entre la economía (y su racionalidad funcional) y el Estado (junto a su pluralismo y dinamismo intrínsecos) y las bases intelectuales del pensamiento neoliberal, a su vez fundamento político-constitucional del Estado regulador. El segundo capítulo describe los fundamentos clásicos de la independencia técnica de la banca central o, lo que es lo mismo, la segunda concesión que admitiría el Estado constitucional contemporáneo a fin de acomodar sus dilemas existenciales: gobernar la economía por medio de instituciones técnicas especializadas a fin de garantizar la credibilidad de las políticas económicas estatales. Se dará cuenta de la definición de la banca central independiente formulada desde los postulados económicos neoclásicos. El tercer capítulo se centra en el BCE, en cuanto que manifestación por excelencia del principio de independencia técnica y punto culminante de las concesiones metodológicamente plausibles para el Estado constitucional contemporáneo. Con la entrada en vigor de la UEM, los Estados miembros concedieron transferir su poder monetario al nivel supranacional. Sin embargo, la institucionalización del Sistema Europeo de Bancos Centrales y del BCE supondría para los Estados miembros un refugio dentro del cual se esperaba reconstruir una mínima capacidad de estabilización de las divisas (y potencialmente las economías) nacionales, alrededor de la confianza recurrente que el mercado internacional había depositado en el deutsche Mark. En este sentido, un hecho que demuestra cómo el BCE sería un intento más del Estado de acomodar sus dilemas fundacionales consiste en que las negociaciones políticas acerca de la creación de la UEM se iniciarían solo después de la caída del sistema monetario de Bretton Woods. Por otro lado, se identifican las razones que han llevado a la atribución de un nuevo objetivo del BCE (la estabilidad financiera de la Unión y de sus Estados miembros). A través de una aproximación con proyección diacrónica, se exponen las medidas anti-crisis adoptadas por los responsables políticos a partir de 2008 a fin de estabilizar la zona monetaria común. Se explica por qué es esta la historia de un fracaso político y cómo la ausencia de mecanismos fiscales de redistribución del crédito dentro de la UEM presiona sobre el telos del BCE, exigiéndole compensar `por medios técnicos el rechazo de los Estados miembros de la Unión de federalizar sus destinos económicos alrededor del euro. Considerando que la atribución al BCE de un nuevo objetivo expande los confines del poder originariamente estipulados en los Tratados fundacionales, la pregunta en la que se centra el cuarto capítulo de esta tesis doctoral es si tal expansión debilitaría automáticamente el principio organizativo basado en la independencia técnica. A fin de contestar a tal interrogante, se acude comparativamente a la Reserva Federal de los Estados Unidos un modelo de banca central independiente con un objetivo dual (la estabilidad de precios y un bajo nivel de desempleo). La atribución de un objetivo dual a la Reserva Federal se ha calificado generalmente como un elemento que ampliaría sobremanera su discrecionalidad, al tener que elegir esta no solo entre los medios oportunos para alcanzar la estabilidad monetaria, sino también entre los objetivos a priorizar en cada momento del ciclo económico del país (estabilidad monetaria o bajo desempleo). Se razonará que un objetivo dual del banco central no vulnera, en sí mismo, el principio de la independencia técnica, siempre que tal excepcionalidad democrática se vea compensada a través de una conexión intensificada con el principio democrático. La Reserva Federal cumple con esta exigencia, puesto que su telos deriva no solo de su ley fundacional, sino de una evolución institucional en la que habría ido internalizando la voluntad expresada por el pueblo en los grandes momentos constitucionales de los Estados Unidos. El quinto capítulo expone la síntesis de la investigación a partir de siete tesis centrales. Primera tesis. Frente al fenómeno de expansión teleológica del principio de independencia técnica del BCE, los estudios doctrinales han pretendido aclarar si se ha producido un acaparamiento del demos por el tecnos. Formulado el problema en estos términos, es evidente que el problema de legitimidad del BCE se aborda desde la disyuntiva clásica independencia técnica-principio democrático. Metodológicamente, este enfoque conduce a un punto muerto, al señalar el debilitamiento irremediable de la legitimidad del BCE (basada en la independencia técnica) a causa de una indebida politización del órgano, sin ofrecer alternativas que le permitan cumplir con su objetivo primordial (la garantía de la estabilidad de los precios dentro de la UEM). Tal modo de aproximarse al objeto de estudio hace imposible identificar la razón última de su problema constitucional. Para este fin, la investigación técnico-jurídica ha de tomar en consideración el ambiente institucional en el que opera el principio de independencia técnica del Banco Central Europeo (la Unión Económica y Monetaria). Segunda tesis. La recognoscibilidad del BCE a la luz de su principio organizativo (la independencia técnica) sigue presuponiendo su adecuación a tres exigencias conceptuales, comunes a todo órgano bancario central contemporáneo: (i) una delimitación teleológica precisa; (ii) la racionalidad funcional y (iii) el distanciamiento de la política (en este caso, nacional y supranacional). Tercera tesis. El problema constitucional del BCE debe reconstruirse a partir de la naturaleza conceptual de su principio organizativo. El principio de independencia técnica prueba una esencia relacional y elástica, al ser un método del Estado-nación para compensar su incapacidad de satisfacer las superiores precondiciones socioeconómicas de legitimidad interna. De este modo, es posible situar el problema constitucional del BCE en el contexto teórico más amplio de las contradicciones inherentes del Estado-nación. Desde los inicios de siglo XX, la independencia técnica ha comenzado a gestarse como un método recurrente del Estado-nación a fin de acomodar su dilema existencial: cómo garantizar el cumplimiento eficiente de sus objetivos (léase las precondiciones de legitimidad del Estado constitucional) y reproducirse, a la vez, como unidad política de referencia en el ámbito global. Cuarta tesis. Los fundamentos económicos del principio de independencia técnica de la banca central presentan una proyección constitucional. La comprensión del fenómeno económico desde el derecho constitucional exige la reconstrucción y la integración crítica de aquél a partir de las herramientas conceptuales clásicas de este. La interrelación de la economía con la política potencia la mutua reproducción de los dos subsistemas. El principio de representación popular, el pluralismo político y social y el método democrático de la alternancia (entre la mayoría presente y la mayoría potencial) constituyen las herramientas del derecho constitucional para frenar, desde el principio democrático, la capacidad antidemocrática latente del principio de independencia técnica. Quinta tesis. El problema constitucional del BCE se explica a la luz del fracaso de los Estados-nación de la eurozona de responder (por la vía política) a los desequilibrios inherentes a una zona monetaria común, con tal de salvar el (concepto de) soberanía nacional. La presión socioeconómica que se ejerce constantemente hacia el órgano monetario supranacional es consecuencia principal de este fracaso político. Sexta tesis. Si lo que se pretende es garantizar la plausibilidad del principio de la independencia técnica desde un entendimiento constitucional-democrático, las intervenciones potencialmente redistributivas del BCE no pueden (ni deben) compensar las exigencias político-constitucionales inherentes a un área monetaria única (esto es, la existencia de un poder fiscal de germen federal). Séptima tesis. Mientras que el BCE reproduce su legitimidad técnica a pesar de su contexto es decir, a pesar de pertenecer institucionalmente a un área monetaria inestable que carece de un principio de solidaridad territorial capaz de estabilizarla políticamente, la Reserva Federal garantiza su legitimidad a lo largo del tiempo precisamente porque consigue actualizar su existencia institucional (esencialmente técnica) según las transformaciones constitucionales de la organización política federal que la contiene jurídicamente. La tesis doctoral se ha elaborado tomando en consideración la bibliografía relevante (tanto española como internacional) en la materia.